Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование

Борис Хачатурян

Историко-правовое исследование посвящено изучению истории и анализу базовых характеристик административного права и административного процесса субъектов РФ, определению их структуры.Адресовано студентам и преподавателям юридических факультетов и факультетов ГиМУ, депутатскому корпусу, государственным служащим, а также всем, кто самостоятельно изучает дисциплину «Административное право».

§3 Система органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации

3.1 История формирования исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ

История становления исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ в большинстве случаев не столь политизирована и драматична, как история становления представительных органов, и, в отличие от коренной и радикальной ломки последних, создание исполнительных органов отличалось постепенностью и расширением их статусного положения.

Реконструкция исполнительных органов власти в краях и областях РСФСР началась конституционной реформой 24 мая 1991 г., в соответствии с которой в стране был введён институт Президента РСФСР⁷⁷, (Глава 131 Конституции РСФСР). На основании Закона РСФСР от 24.05.1991 №1326—1⁷⁸ Президент РСФСР получил статус высшего должностного лица и главы исполнительной власти РСФСР, (Статья 1211 Конституции РСФСР).

Прямое влияние на изменение статуса исполнительной власти края, области… оказал Указ Президента РСФСР от 22.08.1991 №75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»⁷⁹, изданный в развитие Постановления Верховного Совета РСФСР от 21.08.1991 №1626—1 «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР»⁸⁰. В соответствии с Указом органы и должностные лица исполнительной власти автономных республик, краёв, областей, ЕАО, автономных округов вошли в единую систему исполнительной власти России.

Немаловажное значение в повышении самостоятельности исполнительной власти имело учреждение выше названным Указом №75 должности глав администраций краёв, областей, автономной области и автономных округов, с момента назначения которых полномочия исполнительных комитетов считались прекращёнными. Глава администрации объявлялся правопреемником исполнительного комитета регионального Совета и наделялся правом осуществлять исполнительно-распорядительные функции на основании и во исполнение законов РСФСР, актов Президента и Правительства РСФСР, а также решений краевых, областных, ЕАО и автономных округов Советов народных депутатов, принятых в пределах их полномочий.

Указом №75 закреплялось положение о назначении главы администрации края, области, ЕАО, автономного округа Президентом РСФСР по согласованию с региональным Советом и об освобождении главы администрации от должности Президентом РСФСР по своей инициативе или по представлению соответствующего Совета, либо по инициативе главы администрации. При этом предусматривалось, что с момента принятия Президентом решения об освобождении главы администрации прекращаются полномочия соответствующей администрации.

Вторым важным документом явился Закон РСФСР «О выборах главы администрации»⁸¹, предусматривающий, исходя из названия, выборы глав администраций, но, как мы увидим ниже, закон до декабря 1995 г. игнорировался руководителями всех уровней исполнительной власти и практически не работал.

Так, в 1991 г. Президентом РСФСР был назначен ряд глав администраций краёв, областей,… Первым региональным главой администрации новой России стал В.Н Дьяконов назначенный Президентом РФ Главой администрации Краснодарского края в августе 1991 г.⁸²

В октябре 1991 г. Указом Президента РСФСР⁸³ Главой администрации Хабаровского края был назначен В. И. Ишаев⁸⁴.

К концу 1991 г. практически во всех краях, областях,… были назначены главы администраций⁸⁵. При этом в большинстве случаев руководители региональной исполнительной власти (краёв, областей,…) были назначены без согласования с соответствующими Советами, хотя, как отмечалось выше, такая процедура предусматривалась Законом РСФСР и Указом Президента РСФСР от 22.08.1991 г.

В ряде республик по собственным правилам были избраны главы республик (президенты)⁸⁶.

В свою очередь главы администраций прекращали деятельность исполнительных комитетов Советов всех уровней в краях, областях, ЕАО, автономных округах. Так, в сентябре 1991 г. Глава администрации Краснодарского края ликвидирует исполнительный комитет краевого Совета народных депутатов и создаёт администрацию Краснодарского края⁸⁷.

Глава администрации Хабаровского края В. И. Ишаев 11.11.1991 г. издаёт Постановление №3 «О прекращении полномочий исполнительного комитета Хабаровского краевого Совета народных депутатов, его отделов и управлений»⁸⁸.

Этим же путём действуют и главы администраций других краёв и областей⁸⁹, автономной области⁹⁰, автономных округов, городов, районов, сёл и посёлков.

В 1992 г. в Конституцию Российской Федерации⁹¹ (1978 г.) вносится ряд изменений и дополнений⁹², в том числе о разделении местных Советов на органы государственной власти и органы местного самоуправления:

— вводится раздел VI1 «Органы государственной власти и управления края, области автономной области и автономного округа в составе РФ», а раздел VII стал называться «Местное самоуправление в РФ». Таким образом, за Советами краёв, областей, автономных областей и автономных округов было оставлено наименование органов государственной власти; Советы районов, городов, поселков, сельских населённых пунктов были отнесены к местным Советам народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления;

— вводится глава 91 «Край, область в составе Российской Федерации». Ст. 848 данной главы конституционно закрепила право края, области на наличие устава, который подлежал государственной защите, так же как и законы РФ;

— в соответствии со ст. 1361—1362 Конституции РФ на территориях краёв, областей, представительными органами⁹³ государственной власти являлись Советы народных депутатов соответствующего края, области, ЕАО, автономного округа, полномочия и порядок деятельности которых определялись законами РФ;

— исполнительным органом (органом государственного управления⁹⁴) края, области,… стала администрация, подотчётная соответствующему Совету и вышестоящим исполнительным органам, полномочия и порядок деятельности которого, также определялись законами РФ.

Анализ нормативных правовых актов Президента РФ и глав администраций краёв, областей,… позволяет сделать вывод о том, что на администрации этих административно-территориальных единиц возлагалось выполнение следующих основных функций:

— разрабатывать и представлять на утверждение представительному органу бюджет и обеспечивать его выполнение;

— распоряжаться и управлять имуществом, относящимся к собственности субъекта РФ;

— разрабатывать и осуществлять программы в области управления экономикой и социальной сферой;

— осуществлять меры по обеспечению законности, прав, свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

— принимать в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения).

Кроме того, на главу администрации края, области,… лично возлагалась обязанность представления краевому, областному, окружному Совету не реже одного раза в год отчёта об исполнении регионального бюджета; самостоятельное формирование администраций, определение её структуры, утверждение штатного расписания в пределах ассигнований, выделенных Советом, назначение на должность и освобождение от должности руководителей структурных подразделений администраций.

А вот о какой-либо ответственности должностных лиц субъектов Федерации указанных выше перед населением анализируемые нормативные правовые акты, как уже отмечалось, ничего не говорили. Иными словами, была создана безответственная (перед населением) система управления.

К середине 1992 г. главами администраций, в основном было закончено формирование управленческого аппарата, как регионального уровня, так и в городах и районах дальневосточных субъектов РФ и Краснодарского края.

Следующим важным этапом на пути реформирования исполнительных органов в краях, областях,… России стал Закон РФ 1992 г. «О краевом, областном Совете…». Закон закрепил принцип единоначалия в деятельности глав администраций, установил их выборность населением края, области,… и срок полномочий — пять лет (ч. 2 ст. 36).

Но разрешить в связи с принятием новых конституционных норм все возникающие вопросы он не смог. Сохранение в Законе за Советами права отменять решение администрации⁹⁵, а также обязывать главу администрации отменять акты руководителей её структурных подразделений, если они противоречат действующему законодательству, не внесло слаженности в работу этих органов.

Говоря об ответственности краевых, областных органов, предусмотрен-ной в законе «О краевом, областном Совете…», необходимо отметить, что закон её определил только как ответственность за принятые ими решения и акты, нанёсшие ущерб предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям и гражданам в результате принятия противоречащих законам РФ решений краевого, областного Совета и актов краевой, областной администрации, их органов и должностных лиц, а также совершения ими неправомерных действий, в виде возмещения в полном объёме на основании решения суда или арбитражного суда за счёт собственных средств Совета, администрации и их органов (ст. 65).

Что касается конституционной ответственности: роспуск Совета, отстранение от должности главы администрации и т.п.; дисциплинарной ответственности должностных лиц, то таких норм в Законе не было. Иными словами, краевые, областные, окружные Советы получали возможность действовать безответственно, и прежде всего — перед населением субъектов РФ. Все это вело к напряжённости, нервозности, нестабильности в регионах. Ситуация требовала скорейшего разрешения.

Процесс постепенного реформирования региональных органов государственной власти был прерван Указами Президента РФ от 21.09.1993 №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и от 09.10.1993 №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». Вслед за этими документами появляются новые указы, касающиеся, прежде всего, представительных органов субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления — Советов.

Важным этапом преобразования исполнительных органов субъектов Федерации стал Указ Президента РФ от 22.10.1993 №1723 «Об основных началах организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы» и утверждённое им Положение⁹⁶. В частности, Положением устанавливалось, что руководство деятельностью администрации осуществляется главой соответствующей администрации, наименование органа исполнительной власти (администрация, правительства и т.п.) и его главы утверждается соответствующим законодательным (представительным) органом с учётом исторических, национальных условий и традиций субъектов РФ. Положением определялся статус, компетенция, основные гарантии деятельности глав администраций краёв, областей,… их взаимоотношения с федеральными органами исполнительной власти и законодательными органами субъектов.

Процесс создания оптимальных форм организации исполнительных органов государственной власти российских субъектов наглядно просматривается на поиске названия данных органов, на порядке их формирования и объёме компетенции⁹⁷.

Так, в президентском Положении от 22.10.1993 г. №1723 наряду с термином «администрация» широко использовался термин «правительство», который, по мнению многих государствоведов, «более определён и чёток, отражает характер и структуру данного органа»⁹⁸. В последующих нормативных правовых документах, в том числе и указах Президента РФ, данный термин уже не употребляется, хотя в отдельных краях, областях,… успели появиться «правительства»⁹⁹.

Если в преамбуле Положения глава администрации был назван «губернатором», то ниже он именуется только лишь «главой администрации».

В соответствии с Указом Президента РФ от 07.10.1993 г.¹⁰⁰

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

77

См.: Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР.

78

Первоначальный текст опубликован в издании «Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №29, ст. 1010.

79

Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №34, ст. 1146.

80

Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №34, ст. 1125.

81

См.: О выборах главы администрации: Закон РСФСР от 24.10.1991 №1803—1 (с изм. от 28.08.1995) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Ведомости СНД и ВС РФ», 07.11.1991, №45, ст. 1491. Утратил силу.

82

См. О назначении Дьяконова Василия Николаевича Главой администрации Краснодарского края: Указ Президента РСФСР 24.08.1991 №86 // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 29.08.1991. №35, ст. 1160. Несколько позже, объясняя факт назначения В. Н. Дьяконова Главой администрации, Б. Н. Ельцин скажет «Дьяконов — первый губернатор в моей команде не потому, что назначен на должность первым, а потому, что он лучший» // [Электронный ресурс] Код доступа: http://argumenti.ru (дата обращения 01.09.2018 г.). Правда, задержался он в должности немногим более года. 27.11.1992 г., отвечая на требования населения края, Президент РФ вынужден был отстранить В. Н. Дьяконова от должности.

83

Указ Президента РСФСР от 24.10.1991 №154 «О назначении Ишаева Виктора Ивановича Главой администрации Хабаровского края» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №44, ст. 1473.

84

Виктор Иванович Ишаев — российский политик и экономист, глава администрации/губернатор Хабаровского края (с 24.10.1991 г. по 30.04.2009 г.), полномочный представитель Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе (20.09.2012 гг.), министр по развитию Дальнего Востока — полномочный представитель Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе (2012—2013 гг.). Академик РАН, доктор экономических наук, профессор.

85

Указом Президента РСФСР от 08.10.1991 №39 «О главах администрации краёв и областей РСФСР» первыми главами администраций дальневосточных краёв, областей назначены: Приморского края В. С. Кузнецов; Амурской области А. А. Кривченко; Сахалинской области В. П. Фёдоров // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №42, ст. 1351; Указом Президента РСФСР от 14.12.1991 №281 Н. М. Волков назначен глава администрации Еврейской автономной области // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991, №51, ст. 1838.

86

В декабре 1991 г. на альтернативной основе был избран первый Президент Якутской АССР Михаил Николаевич Николаев.

87

См.: ГАКр. К. Фонд Р-1855 «Администрация Краснодарского края».

88

См.: Путеводитель по фондам Государственного архива Хабаровского края и его филиала в городе Николаевске-на-Амуре. Хабаровск, 2006. Том 1. С. 51.

89

Так постановлением главы администрации Амурской области от 26.11.1991 г. №32 была утверждена структура и организационные основы деятельности администрации. В составе Администрации области в соответствии со схемой управления областью и структурой Администрации области на основании постановлений главы администрации области создавались комитеты, управления, отделы, инспекции и другие структурные подразделения, непосредственно подчинённые главе администрации области и его заместителям. Для организационного, правового обеспечения деятельности главы администрации области и его заместителей был создан аппарат главы администрации области. Для коллективного рассмотрения вопросов управления областью, планов, программ социально-экономического развития области и выработки по ним рекомендаций был создан совещательный орган — Административный Совет. Начиная с 1991 г., структура Администрации Амурской области претерпевала различные изменения. Закон Амурской области от 03.07.2003 №219-ОЗ утвердил новую структуру Администрации Амурской области: Губернатор области, первый заместитель губернатора области, заместители губернатора области, аппарат губернатора области, представительство Администрации области при Президенте РФ, Правительстве РФ, региональная энергетическая комиссия Амурской области, департаменты: финансовый, агропромышленного комплекса, архитектуры и строительства, жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, международных, внешнеэкономических связей и торговли, образования, по природопользованию и горнодобывающему комплексу, по промышленности, транспорту и связи, по управлению государственным имуществом, социальной защиты населения, экономики, управления: ветеринарии с государственной ветеринарной инспекцией, записи актов гражданского состояния, культуры, по делам архивов, по обеспечению деятельности мировых судей по племенному делу в животноводстве, по физической культуре и спорту, труда, цен и государственных закупок, инспекции: жилищная, государственного архитектурно-строительного надзора, по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники // ГААО. Ф. Р-2286 «Администрация Амурской области (1991 г. — по наст. время)».

90

Администрация Еврейской автономной области была образована на основании постановления главы администрации ЕАО от 28.12.1991 №21. Администрация ЕАО являлась исполнительным органом государственной власти. См.: Путеводитель по фондам Государственного архива Еврейской автономной области. Биробиджан, 2013. С. 26.

91

На день выхода данного издания остаётся неясным вопрос правомерности переименования Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в Российскую Федерацию, так как Закон РСФСР №2094-I от 25.12.1991 г. «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика», на который ссылаются многие юристы, во-первых, по своему содержанию и оформлению больше напоминает указ Президента РФ, нежели закон и, во-вторых, нет ясности в вопросе о том, принимался ли этот документ ВС РСФСР, как это устанавливала Конституция РСФСР.

92

Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: Закон РФ от 21.04.1992 №2708-I // Ведомости СНД и ВС РФ. 21.05.1992, №20, ст. 1084.

93

Здесь и далее под представительными учреждениями (органами) автор понимает выборный (состоящий из выбранных представителей населения территории: гласные, депутаты и т.п.) орган государственной власти (местного самоуправления), обладающий правом представлять интересы населения данной территории и принимать от его имени решения, действующие на этой территории и обязательные для исполнения.

94

Вышедший в 1983 г. Советский энциклопедический словарь под государственным управлением понимал «…одну из форм деятельности государства, выражающуюся в практической реализации законов, в организации общественных отношений в целях обеспечения государственных интересов и проводимой государством политики. В социалистическом обществе государственное управление — это организация государственного планирования, рациональное использование природных и трудовых ресурсов, руководство всеми отраслями народного хозяйства, народным образованием, наукой, социальным обеспечением, здравоохранением; организация охраны общества, порядка, прав и законных интересов граждан» (Советский энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1982. С. 328).

95

Например, только за май 1993 г. решением малого Совета Приморского краевого Совета народных депутатов были отменены два постановления и два распоряжения администрации края как противоречащие Закону РФ «О краевом, областном Совете…». За период с 1992 г. по 1993 г. многие нормативные правовые акты администрации края отменялись по чисто формальным предлогам (См.: Малышев В. Е. Реформирование органов государственной власти Приморского края: к истории вопроса // В сб.: Конституционные реформы в дальневосточных субъектах РФ: историко-правовой аспект. Хабаровск: ДВАГС, 1998. С. 41).

96

САПП РФ. 1993. №43, ст. 4089.

97

Подробный анализ реорганизации исполнительных органов власти дальневосточных субъектов РФ проведён автором данного исследования в специальном издании. См.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах РФ: историко-правовой аспект (1991 — 1997 гг.). Хабаровск: СПб ИВЭСЭП (филиал в г. Хабаровске), 2000.

98

См.: Баглай М., Габричидзе Б. Конституционное право РФ. М.: ИНФРА-М., 1996. С. 443.

99

Как пример можно привести Государственный Устав Краснодарского края в ред. 1993 г.

100

О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краёв, областей, автономных округов, городов федерального значения: Указ Президента РФ от 07.10.1993 №1597 // САПП РФ. 1993. №41, ст. 3918.