Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование

Борис Хачатурян

Историко-правовое исследование посвящено изучению истории и анализу базовых характеристик административного права и административного процесса субъектов РФ, определению их структуры.Адресовано студентам и преподавателям юридических факультетов и факультетов ГиМУ, депутатскому корпусу, государственным служащим, а также всем, кто самостоятельно изучает дисциплину «Административное право».

© Борис Хачатурян, 2019

© Елена Шишкина, 2019

ISBN 978-5-0050-2114-4

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Дальневосточный научный центр муниципального права

__________________________________________

Б. Хачатурян, Е. Шишкина

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Хабаровск-Сочи

2019

УДК 342.92

ББК 67.401

Х29

Рецензенты:

Никулин М. И. — доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист РФ;

Шишмаков В. Т. — доктор экономических наук, профессор

Хачатурян Б. Г.

Х29 Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование. Изд. 3-е испр. и дополн. / Б. Хачатурян, Е. Шишкина. — Хабаровск-Сочи. 2019.

Введение

Административное право представляет собой отрасль российского права, содержащую правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в связи с реализацией исполнительной власти или в более широком понимании — в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности. Для изучения упомянутых общественных отношений в учебных заведениях страны введён учебный курс «Административное право». Основными документами, регламентирующими объём учебной дисциплины, являются Государственные образовательные стандарты по курсу «Административное право» 40.03.01 «Юриспруденция (уровень бакалавриата)» и 40.02.01 «Право и организация социального обеспечения» (среднее специальное образование), в соответствии с которыми различными авторами подготовлены учебники и учебные пособия, раскрывающие основы одноименной юридической отрасли. Как правило, авторы учебников по административному праву излагают основные положения административного права и административно-правовых институтов, общие для всех отраслей и сфер государственного управления, в основном федерального уровня.

В то же время Конституция РФ в ст. 72 устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находится «…в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», это означает, что субъекты Российской Федерации имеют как своё «поле деятельности» в области административного законодательства, так и органы административного регулирования, от эффективной деятельности которых в значительной мере зависит благосостояние, безопасность, правопорядок и гарантии прав, свобод и законных интересов граждан конкретных субъектов РФ»¹.

В связи с этим возникает необходимость изучения правового поля, регламентирующего административную деятельность субъектов Российской Федерации как в целом по РФ, так и по конкретным регионам², на территориях которых изучается «Административное право». В данном случае автор предлагает рассмотрение проблемы формирования регионального административного права на примере субъектов включённых в состав Дальневосточного федерального округа³ и Краснодарского края.

К сожалению, имеющиеся учебники и учебные пособия или вообще не уделяют внимания административному регулированию в субъектах РФ⁴, или освещают эти вопросы очень кратко⁵, что не позволяет студентам высших и средних учебных заведений в полной мере изучить региональные особенности административного права.

Справедливости ради необходимо отметить, что историки, политологи, социологи активно изучают проблемы государственного строительства, уголовной, гражданской и административной ответственности в субъектах РФ. Что касается юристов, то рассмотрение этих вопросов ими ведётся раздельно, зачастую даже в свете различных отраслей права, к примеру, региональное госстроительство⁶, проблемы региональной государственной службы⁷, полномочия⁸ региональных органов в отдельных сферах деятельности⁹, как правило, в системе конституционного права РФ, а административная ответственность¹⁰, административные правонарушения¹¹, административный процесс¹² в субъектах Федерации в системе административного права.

Одной из первых работ юристов в области регионального административного права стала статья С. Д. Князева, где, отмечая внутренние и внешние формы выражения федерального административного права и административного права субъектов РФ, автор говорит, что они имеют существенные различия. Так, «…если федеральное административное право с формально-юридических позиций можно охарактеризовать как совокупность нормативных правовых актов государственных органов, то истоками регионального административного права служат нормотворческие усилия как государственных, так и муниципальных органов власти. Кроме того, для федерального административного права критерием его легитимности служит соответствие Конституции РФ. Требования же к административному праву на региональном уровне значительно шире, имея в виду необходимость его соответствия не только Конституции России, но и федеральным законам и конституциям (уставам) субъектов Федерации»¹³.

Таким образом, попытка рассмотрения в целом, а не отдельных составляющих регионального административного права в одном издании является весьма актуальной.

Актуальность исследования усиливается наличием трёх особенностей рассматриваемых субъектов Федерации.

Во-первых, их историко-географическим положением.

Эта особенность заключаются в том, что Дальневосточный федеральный округ, не являясь административно-территориальной единицей, объединяет несколько субъектов РФ, имеющих территориальную близость друг к другу, общую историю освоения, общность национально-культурных традиций, схожий социально-экономический уклад, в состав которого на 01.01.2019 г. входят: Республика Бурятия, Республика Саха (Якутия) (далее — Республика С (Я), РС (Я)),) Забайкальский, Камчатский¹⁴, Приморский и Хабаровский края, Амурская, Сахалинская, Магаданская области, Еврейская автономная область (далее — ЕАО) и Чукотский автономный округ (далее — ЧАО).

В 1970 — 1980 гг. Дальний Восток России был быстро развивающимся районом, но в конце XX — начале XXI вв. стал депрессивным районом России. В 1991 г. впервые на Дальнем Востоке было зарегистрировано снижение общей численности населения, которое, хотя и замедлилось, но продолжается и до настоящего времени¹⁵, что требует своего изучения.

Краснодарский край образован 13.09.1937 г. на основе территорий, занимаемых до революции Кубанской областью и Черноморской губернией. Краевым центром является город Краснодар. Сегодня Краснодарский край является государственно-территориальным образованием в составе РФ. В нём проживает свыше пяти миллионов человек, представители более чем 120 наций и народностей, в том числе около 54% — в городах и 46% — в сельской местности. Край занимает 3-е место среди регионов РФ по числу жителей — после Москвы и Московской области. Население постоянно увеличивается, в основном за счёт внутренней миграции.

Вторая особенность заключается в истории трансформации советских органов управления краёв, областей, городов федерального значения, Еврейской автономной области и автономных округов (далее — краёв, областей,…) в высшие законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ¹⁶.

Третья особенность, вытекающая из двух первых, заключается в том, что субъекты, входящие в ДФО (края, области,…) и Краснодарский край в результате административных реформ, начатых в 1991 г., перешли из статуса административно-территориальных единиц РСФСР в статус государственно-территориальных образований, а ЕАО и автономные округа в национально-территориальные образования — равноправных субъектов Российской Федерации.

В связи с этим отправной точкой исследования трансформации региональной политической системы в данном издании стали августовские события 1991 г., повлёкшие за собой сущностные изменения государственной власти как в целом в России, так и в её субъектах, и появление качественно новых форм её организации.

Конечной точкой изучения является второе десятилетие XXI столетия — время формирования правовых основ современного административного права субъектов Федерации.

Теоретическую основу работы составляют научные труды в области теории права, конституционного, административного, административного процессуального, гражданского, гражданского процессуального права, истории, политологии, социологии таких авторов, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, Л. Г. Ахтариева, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, Р. Г. Маннапов, М. Н. Марченко, О. Г. Румянцев, Ж. Ж. Руссо, М. М. Сперанский, П. И. Стучка и многих других.

Особое место среди научных работ занимают диссертационные исследования, посвящённые различным аспектам становления регионального административного права и административной юстиции. В их числе работы И. А. Полянского¹⁷, О. М. Киселёвой¹⁸, З. Ф. Софриной¹⁹, И. Р. Винаркевич²⁰, А. Ю. Петрова²¹, Б. А. Старостина²². Однако некоторые из них написаны до принятия большинства современных федеральных законов, регулирующих сферу общественных отношений, заявленную в данном издании. Таким образом, тема исследования вряд ли может быть отнесена к числу тем, разработанных отечественной наукой, а это значит, что исследование формирования и состояния административного права субъектов РФ на современном этапе с учётом внесения в федеральное законодательство новых изменений и дополнений, а также анализ тенденций его развития и правоприменительных проблем, возникающих на региональном уровне, являются важными и актуальными в теоретическом и прикладном аспектах.

Источниковедческую базу исследования составляет широкий перечень конституционно-правовых нормативных актов и документов федеральной и региональной принадлежности как опубликованных, так и неопубликованных. В исследовании используется значительное количество нормативных правовых актов администраций дальневосточных субъектов РФ и Краснодарского края, которые хотя и были опубликованы, но совершенно не изучены российскими учёными и по существу представляют собой архивный материал, впервые вводимый в научный оборот.

Значительный пласт исследования составляют документы, хранящиеся в государственных архивах. Авторами изучены материалы хранящиеся в Национальном архиве Республики Саха (Якутия) (далее — НАРС (Я)), Государственном архиве Камчатского края (далее — ГАКК), Государственном архиве Краснодарского края (далее — ГАКр. К), Государственном архив Хабаровского края (далее — ГАХК), Государственном архиве Амурской области (далее — ГААО), Государственном архиве Еврейской автономной области (далее — ГАЕАО). Именно материалы архивов позволяют почувствовать дух истории, заглянуть в такое недалёкое, но уже, зачастую, забытое прошлое.

Исходя из всего вышесказанного, объектом исследования являются административные органы субъектов РФ и созданная ими нормативная правовая база, регулирующая административные отношения в российских регионах.

Предмет исследования — исторические формы и содержание процесса становления административного управления в субъектах РФ. Это определило, выбор цели и задач исследования, структуру работы.

Цель исследования заключается в комплексном изучении особенностей регионального административного регулирования в пределах, предоставленных федеральным законодательством, что позволит более полно раскрыть российское административное право, как самостоятельную отрасль российского права и дать возможность заинтересованным лицам глубже изучить особенности этой российской отрасли.

Данное исследование является первой работой, в которой сделана попытка объединить разрозненные сведения о регуляции административных отношениях в российских субъектах с целью обоснования необходимости преподавания в образовательных учебных заведениях специального учебного курса «Административное право субъектов Российской Федерации»²³, целью которого является формирование у студентов комплекса научно-теоретических знаний в сфере организации исполнительной власти субъектами РФ, базирующихся на концептуальных основах новейшего российского федерального государственно-территориального устройства, закреплённого в Конституции РФ и конституциях (уставах) субъектов РФ, а также получение студентами практических навыков и знание регионального административного права.

Исходя из цели исследования и потенциальной возможности введения учебного курса определены следующие задачи:

— исследовать историю формирования современных исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

— рассмотреть конституционную природу государственной исполнительной власти в субъекте Федерации, её системы и структуры, виды и формы деятельности органов управления регионального уровня;

— определить закономерности деятельности, тенденции и перспективы развития исполнительной власти в изучаемых субъектах РФ;

— проанализировать научные концепции регионального административного права и административного процесса;

— рассмотреть деятельность органов регионального управления в различных отраслях народного хозяйства в субъектах РФ;

— дать историко-правовое описание природы и сущности регионального административного права и регионального административного процесса. На основании изучения истории формирования регионального права выделить этапы его формирования;

— сформулировать с учётом исторических особенностей развития административного права субъектов РФ некоторые концептуальные подходы к проблемам регионального административного регулирования, к пониманию его природы и перспектив развития в условиях новой российской государственности;

— оформить концепцию учебного курса и возможного учебника по административному праву субъектов РФ и наполнить её содержанием.

Методологическую основу исследования составляют современные учения о гносеологии и методологии научного познания, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, системно-структурный методы исследования.

Научная новизна исследования состоит в том, что в издании впервые в отечественной правовой науке даётся целостный и системный анализ правового регулирования организации исполнительной ветви государственной власти субъектов РФ, решаются сложные теоретические вопросы их правового статуса, организации и деятельности.

Впервые комплексно с историко-правовой точки зрения рассмотрено региональное нормативное правовое поле субъектов РФ, регулирующее административные отношения, что позволяет сделать выводы о наличии в субъектах Федерации регионального административного права и выделить этапы его формирования.

Впервые предложена концепция учебного пособия, раскрывающего организацию деятельности региональных органов государственной исполнительной власти в сфере административных правоотношений, проанализировано административное законодательство российских субъектов.

Предложенная концепция учебного пособия наполнена предметным материалом, раскрывающим правовую регламентацию региональных административных правоотношений.

Проведённое исследование имеет практическую направленность. Отдельные выводы в работе будут иметь значение не только для студентов ВУЗов и СУЗов, но и для всей системы государственно-служебных отношений, а также для совершенствования регионального административного законодательства в субъектах РФ.

В заключение хотелось бы отметить, что, затрагивая те или иные проблемы административных правоотношений в субъектах РФ, авторы настоящего исследования не стремились раскрыть их все и не претендовали на исключительность своих взглядов и выводов. Перед собой они ставили иные задачи — приоткрыть страницу истории данной проблематики, сфокусировать внимание читателя на ряде существующих проблем регионального административного права, познакомить с ними заинтересованных читателей и, сформулировав выводы и предложения по их решению, предложить «дорожную карту» развития гражданского общества и формирования на его базе правового государства в субъектах РФ через конкретные законотворческие инициативы.

Кандидат исторических наук, доцент,

советник юстиции 1 класса Б. Г. Хачатурян

Общая часть. Основные понятия, положения и институты регионального административного права

§1 Управление, государственное управление, исполнительная власть субъекта федерации

Примечания

1

Необходимо отметить, что подобное положение существует и в ряде зарубежных федеративных государств. Так, в соответствии с Конституцией ФРГ административная деятельность в Германии осуществляется на пяти ступенях: первая ступень соответствует административной деятельности органов Федерации; вторая ступень — деятельности земельных административных органов; третья ступень — деятельности администрации округов, находящихся под контролем правительства земель; четвертая ступень — деятельности администрации районов и городов на уровне районов; пятая ступень — деятельности администрации общин. Действия (акты) названных органов, имеющие общенормативное (но не индивидуальное) значение, представляют собой источники права.

2

Здесь и далее под «регионом» и производных от него дефиниций понимается субъект Российской Федерации (далее — субъект РФ, субъект Федерации).

3

Дальневосточный федеральный округ (далее — ДФО) образован Указом Президента РФ от 13.05.2000 №849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» (См.: Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 2000. №20, ст. 2112) в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений. Центр ДФО — г. Хабаровск. Указом Президента РФ №632 от 03.11.2018 г. в состав ДФО включены Республика Бурятия и Забайкальский край, ранее входившие в Сибирский федеральный округ. 13.12.2018 г. указом Президента РФ центр ДФО был перенесён из Хабаровска во Владивосток.

4

Например, в учебнике В. С. Четверикова термин «субъект Российской Федерации» в параграфе, посвящённом государственной службе упоминается в одном абзаце, посвящённом подразделению государственных должностей на федеральные и региональные. См.: Четвериков В. С. Административное право: Учебник. М.: ФОРУМ, ИНФРА-М, 2006.

5

Как пример, см.: Административное право Российской Федерации: Учебн. для студ. сред. проф. учеб. заведений / В. Я. Насонов, В. А. Коньшин, К. С. Петров. М.: Изд. центр «Академия», 2003.

6

Как пример см.: Князев С. Д. Конституционно-правовые основы организации государственной власти в Приморском крае как субъекте РФ // Правоведение. 1997. №4; Малышев В. Е. Реформирование органов государственной власти Приморского края: к истории вопроса // В сб.: Конституционные реформы в дальневосточных субъектах РФ: историко-правовой аспект. Хабаровск: ДВАГС, 1998. С 41; Полянский И. А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ. Хабаровск, 1999; Софрина З. Ф. Организационно-правовые проблемы становления государственной власти в субъектах РФ: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. Хабаровск, 2000; Чердаков С. В. Органы государственной власти субъекта РФ (на примере Амурской области): Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2001; Быканова А. Н. Конституционно-уставное регулирование организации исполнительной власти в Краснодарском крае как субъекте РФ: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006.

7

Как пример см.: Абезин Д. А. Правовое регулирование государственной службы субъектов РФ: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. Волгоград. 2003; Горбунов Н. М. Система подготовки управленческих кадров для органов власти и управления регионов Дальнего Востока // Власть и управление на востоке России. 2004. №3; Баранник Т. В. Государственная гражданская служба субъекта РФ: конституционно-правовой аспект: на примере города Москвы: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. М., 2008; Костромина С. В. Кадровый резерв государственной гражданской службы субъектов РФ: проблемы и перспективы // Административное и муниципальное право. 2009. №5.

8

ПОЛНОМОЧИЯ — здесь: права и обязанности субъекта РФ в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

9

Лапин Р. П. Конституционно-правовое регулирование бюджетных отношений субъектов РФ и муниципальных образований: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. М., 2009; Богданов А. В. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по обеспечению конституционного права на образование: Автореф дис.…канд. юрид. наук. Тюмень, 2008.

10

Как пример см.: Клепиков С. Н. Административная ответственность в субъектах РФ: Монография. Воронеж, 2006; Старостин Б. А. Административная ответственность по законодательству субъектов РФ: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. М., 2013.

11

Петрова Н. А. Законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях (системно-структурный анализ): Автореф. дис.… канд. юрид. наук. М., 2008.

12

Как пример см.: Дерюга А. Н. К вопросу о полномочиях должностных лиц местных органов самоуправления по составлению протокола об административном правонарушении (на примере Хабаровского края) // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень, 2011. №3. С. 98—104. Петров А. Ю. Административный процесс в субъектах РФ: проблемы теории и законодательного регулирования: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. Челябинск, 2007.

13

Князев С. Д. Конституция РФ и современное российское административное право // Журнал российского права. 2001. №10. С. 32.

14

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 12.07.2006 №2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа», Камчатская область и Корякский автономный округ прекратили существование в качестве субъектов РФ. С 1.07.2007 в составе Российской Федерации образован новый субъект — Камчатский край // ГАКК. Краткий справочник по фондам Государственного архива Камчатской области. — Петропавловск-Камчатский, 2007. С. 198.

15

В 1991 г. на Дальнем Востоке проживало 8 млн. 57 тыс. человек. По переписи 2002 г. в округе проживало около 6 млн. 547 тыс. человек, или 5% от общей численности населения РФ, то есть за десятилетие население сократилось почти на полтора миллиона чел. По переписи 2010 г. здесь уже остались 6 млн. 291 тыс. 900 человек, то есть за 8 лет население ДФО сократилось ещё на 400 тыс. человек. Основной причиной демографических потерь является миграционный отток населения (См.: Российский статистический ежегодник, 2011 г. // [Электронный ресурс]. Код доступа: http://www.gks.ru. По состоянию на 01.01.2019 г. в округе (с Республикой Бурятия и Забайкальским краем) проживало 8 189 261 человек. ДФО один из двух федеральных округов, в котором нет ни одного города-миллионера.

16

В автономных республиках РСФСР (далее — АР) по Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 133) Советы Министров АР — Правительства АР являлись высшими исполнительными и распределительными органами государственной власти АР, образуемыми Верховными Советами АР.

17

Полянский И. А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ: На примере Дальневосточного региона: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. М., 1998.

18

Киселева О. М. Поощрение как метод правового регулирования: Дис.… канд. юрид. наук. Саратов, 2000.

19

Софрина З. Ф. Организационно-правовые проблемы становления государственной власти в субъектах РФ: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. Хабаровск, 2000.

20

Винаркевич И. Р. Правовое регулирование административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов РФ (на примере Дальневосточного федерального округа): Дис.… канд. юрид. наук. М., 2005.

21

Петров А. Ю. Административный процесс в субъектах РФ: проблемы теории и законодательного регулирования: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. Челябинск, 2007.

22

Старостин Б. А. Административная ответственность по законодательству субъектов РФ: Автореф. канд.… юрид. наук. М., 2013.

23

В отдельных учебных заведениях курс административного права субъектов РФ начинает изучаться. См. Аникин С. Б. Учебно-методический комплекс по дисциплине «Региональное административное право» по специальности 030501.65 «Юриспруденция» квалификация специалист. Саратов: Саратовская государственная юридическая академия, 2012.