Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации

Борис Григорьевич Хачатурян

В монографии на основе изучения архивного материала и анализа историко-правовой российской и зарубежной литературы впервые исследуется историография процесса инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ (преимущественно на примере субъектов РФ, включённых в состав Дальневосточного федерального округа). Даны определения отдельных общественных отношений, составляющих сущность парламентского контроля.

Глава 1 Ретроспективный анализ историографии процесса формирования в России выборных региональных представительных органов в досоветский период и первый советский период (1809 — октябрь 1920 гг.)

1.1 Первые российские выборные региональные представительные органы — сеймы — Великого Княжества Финляндского и Польского Королевства и их контрольные полномочия в научной литературе России

В начале XIX столетия в состав Российской империи вошли территория Финляндии и часть территории Польши⁸⁷, имевшие к этому времени свои парламенты (сеймы).

Великое княжество Финляндское вошло в состав Российской империи в 1809 г. и до 1917 г. являясь, генерал-губернаторством обладало широкой внутренней и внешней автономией, граничащей с незакреплённой юридически личной унией⁸⁸.

Собрание представителей сословий Финляндии, созванное императором Александром I в городе Борго (Боргоский сейм)⁸⁹ где он объявил о сохранении шведского законодательства и огласил подписанный накануне манифест (декларацию⁹⁰) о государственном устройстве Финляндии. Сейм, одобрив декларацию, тем самым согласился на предложенные условия вхождения княжества в состав Российской империи. Следующее заседание финского сейма состоялось в 1863 г.

Фото 1. Декларация Александра I, март 1808 г.

Сейм Финляндии состоял из представителей четырёх сословий. В его компетенцию входило только законодательство по внутренним делам.

Решения Сейма утверждались монархом. Без согласия всех четырёх палат Сейма император не мог изменять «коренные» (основные) законы, действовавшие в княжестве.

Позже документом регламентирующим работу сейма становятся Сеймовые Уставы для Великого Княжества Финляндского от 15.04.1869 г. и от 20.07.1906 г. В соответствии с последним «Сейм образует одну палату в составе двухсот сеймовых депутатов». Депутаты получили право «…входить в обсуждение закономерности служебных распоряжений членов правительства», обращаться с петициями к государю.

Польша вошла в состав России со своей Конституцией (Устава Жондова) принятой в мае 1791 г. (фото 2). Царство Польское, благодаря конституционной хартии, было единственной страной в центральной Европе, в которой был парламент, избираемый прямыми выборами и почти всеми общественными классами, хотя и с незначительным участием крестьян. Польский парламент состоял из двух палат: сената и палаты депутатов (или польской избы).

Фото 2. Первая страница рукописи Конституции Речи Посполитой Устава Жондова (Ustawa Rządowa) на польском языке

Устава устанавливала подотчётность министров сейму, который мог освободить их от должности вотумом недоверия, требовавшим двух третей голосов в обеих палатах. Министры могли быть привлечены к ответственности Сеймовым судом; простого большинства голосов было достаточно для начала процедуры импичмента. Статьёй VI Устава признавался «Закон о сеймиках» регулировавший деятельность региональных законодательных собраний. Слово «конституция» (польск. konstytucja) в Речи Посполитой обозначало все законодательные акты любого характера, изданные сеймом⁹¹.

Основным законом, определявшим политический и общественный строй Царства Польского, структуру и компетенции органов власти, а также права и обязанности населения, после вхождения её в состав России, была Конституция (Конституционная хартия) Царства Польского от 27.11.1815 г., обнародованная 24.12.1815 г.⁹²

Сенат, кроме законодательных функций, имел право контролировать правильность выборов в палату депутатов и являлся высшей судебной коллегией. Являясь высшим судебным органом, он предавал суду высших должностных лиц, рассматривал дела о государственных преступлениях.

Контроль за нарушениями конституции входил в компетенцию Государственного совета.

Литература, посвящённая финскому и польскому парламентам времён вхождения этих государств в состав России, представлена большим количеством статистической, справочной и научной литературы (дореволюционной⁹³, советской⁹⁴ и современной — постсоветской⁹⁵), в ней прослеживается попытка осмыслить внутриполитические события XIX столетия, изучение которой позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на длительную историю работы представительных органов до присоединения этих территорий к России, полноценными региональными законодательными и контрольными органами (в сегодняшнем понимании этих терминов) они, после вхождения в состав России, не стали, так как работали под жёстким контролем российских императоров.

Наиболее красноречиво это показано в анализе органов власти и управления Царства Польского, сделанном Министерством внутренних дел России в середине XIX столетия⁹⁶.

Как показывает анализ литературы, дореволюционные исследователи свои работы посвящали в основном государственному устройству Великого Княжества Финляндского и Царства Польского, местным органам власти, осуществлявшим управление этими территориями.

Так, одно из первых изданий, позволяющее познакомиться с государственным устройством Великого Княжества Финляндского и в частности с законодательной властью княжества — сословным сеймом, порядком его формирования, механизмом работы — является изданный в 1882 г. труд директора статистического бюро в Финляндии К. Э. Игнациуса «Великое княжество Финляндское. Статистические заметки»⁹⁷, где отмечается, что императором Александром I после присоединения Финляндии Манифестом от 15.03.1809 г.⁹⁸ были сохранены финские государственные органы, в том числе и представительный.

Далее, отмечает он, изданный позже (в 1862 г.) сеймовый Устав чётко определил правотворческие полномочия сейма и императора, заключающиеся в том, что законотворчеством «…заведуют Император Великий Князь и собранные на Сейм представители Финского народа. Без согласия сейма не могут быть издаваемы новые законы или отменены старые, а также назначаемые налоги или производимые наборы солдат. <…> На сейме имеет место старинное представительство сословий Рыцарства и Дворянства, Духовенства, Горожан и Крестьян. <…> Один представитель на 7 000 до 7 500 жителей» (орфография документа. — Б.Х.). При этом ни в Уставе, ни в работе К. Э. Игнациуса нет никаких упоминаний о контрольных функциях сейма.

Подробный анализ органов народного представительства Финляндии, предусмотренных сеймовыми Уставами 1869 и 1906 гг., был сделан бывшим товарищем министра — статс-секретарём Великого княжества Финляндского (1901 — 1906 гг.), сенатором (с 1906 г.) Э. А. Эрштремом в 1907 г.⁹⁹, и, хотя в параграфе 33 Устава 1906 г. было закреплено право сейма «…входить в обсуждение закономерности служебных распоряжений членов правительства»¹⁰⁰, и этот автор ни словом не обмолвился о практике исполнения данного полномочия.

Такое же положение и с характеристикой сейма Царства Польского. Имеющиеся работы как польских, так и российских учёных в основном рассматривают вопросы правового положения Царства Польского в составе Российского государства, его государственного устройства, взаимоотношения органов государственной власти¹⁰¹.

После Октябрьской революции тема финского и польского сеймов надолго выходит из поля зрения российских исследователей. Только в пятидесятые годы и позже в отдельных работах исследователи касаются вопросов статуса Княжества Финляндского и Царства Польского и очень кратко рассматривают их органы власти и управления¹⁰².

В целом можно отметить, что сегодня значение литературы, посвящённой финскому и польскому региональному парламентаризму, заключается, во-первых, не только в познании истории, но и в том, что при внимательном прочтении её мы можем найти предупреждения, своевременное не устранение которых приводит даже к гибели государства.

Так, русский историк и социолог Н. И. Кареев, анализируя историю Речи Посполитой и польского сейма в 1888 г., отмечал, что сосредоточение всей государственной власти в одних руках, которые к тому же не имеют над собой никакого контроля, и «…захват верховной власти в государстве одним сословием и неумение этого сословия организовать очутившуюся у него в руках верховную власть — вот два явления в развитии польского государства, отразившиеся на своеобразном характере существовавшего в нем сейма»¹⁰³ и далее сделал вывод о том, что это, в конце концов, привело к исчезновению с политической карты государства — Речи Посполитой. На наш взгляд, именно не учёт подобных выводов КПСС стало одной из причин гибели всей советской системы.

Во-вторых, ознакомление с нормативными актами и научно-статистической литературой показывает, что финские и польские сеймы не обладали контрольными полномочиями.

В-третьих, ценность данного российского опыта строительства региональных законодательных (представительных) органов, по нашему мнению, заключается в том, что он позволил россиянам на конкретном примере ознакомиться с западным региональным парламентаризмом и в последующем применить его при формировании земского общественного управления на уровне губерний (1864 г.) и при создании Государственной думы в 1905 г.

1.2 Историография процесса строительства земских органов общественного управления и института парламентского контроля в работах российских и зарубежных авторов

Отмена в 1961 г. Александром II крепостного права, приведшая к отсутствию личной зависимости крестьян от помещиков и появлению в общественном производстве «свободных рук», дало толчок к бурному развитию капиталистических отношений и поставило перед государством, ко второй половины XIX в., задачи по их реформированию как на уровне государства, так и на уровне местных сообществ и в первую очередь — губерний¹⁰⁴ и уездов¹⁰⁵ (сегодня мы говорим — на региональном уровне).

Реформированием губернского и уездного управления занялось Министерство внутренних дел¹⁰⁶. 1 января 1864 г. Александром II издаётся, подготовленное МВД, Положение о губернских и уездных земских учреждениях для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам (фото 3), которым вводились губернские и уездные земские учреждения.

Фото 3. Положение о губернских и уездных земских учреждениях (проект 1893 г.)

Положение закрепило переход к системе местного цензового (имущественного) представительства посредством курий, формируемых на основе имущественного ценза и введения системы прямого и косвенного избрания в состав выборных (представительных) органов. В результате были созданы земские органы управления: выборные земские собрания (губернские, уездные), состоящие из гласных и избираемые ими соответствующие земские управы — исполнительные органы.

Земские органы не были подчинены местной правительственной администрации, но свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице губернаторов и министра внутренних дел.

В выпущенной в 2013 г. монографии автором делается вывод о том, что земство «…оказалось чисто российским институтом, вызванным к жизни спецификой общественного развития 60 гг. XIX столетия. Его можно определить как своеобразную форму государственного регионального управления»¹⁰⁷.

Исходя из темы исследования для нас представляет интерес тот факт, что земские учреждения вводились на территории Российской империи не одномоментно, а избирательно. Первоначально в 1864 г. они были введены в 34 европейских губерниях России. В 1912 г. земство было распространено в урезанном виде на девять западных губерний. В 1876 г. земства были распространены на область Войска Донского, но не прижились там, поскольку казакам не понравилось выплачивать новый сбор, тем более что слегка подкорректированное законодательство обеспечивало преобладание в Донском земстве крупных землевладельцев и казачьей верхушки. Земские органы здесь были ликвидированы в марте 1882 г.¹⁰⁸

Кроме того, был ряд сепаратных актов, учитывающих особенности отдельных регионов страны, это: Местное положение о поземельном устройстве крестьян, водворённых на помещичьих землях в губерниях: Великороссийских, Новороссийских и Белорусских; Местное положение о поземельном устройстве крестьян, водворённых на помещичьих землях в губерниях Малороссийских: Черниговской, Полтавской и части Харьковской; Местное положение о поземельном устройстве крестьян, водворённых на помещичьих землях в губерниях: Киевской, Подольской и Волынской; Местное положение о поземельном устройстве крестьян, водворённых на помещичьих землях в губерниях: Виленской, Гродненской, Ковенской, Минской и части Витебской¹⁰⁹. Два последних местных положения отражали тот факт, что эти губернии в предреформенное время жили по юридическим нормам, так называемых инвентарных правил¹¹⁰.

Структуру, основные принципы, состав электората наглядно показывает приводимая ниже схема 1.

Схема 1. Примерная структура земства

Об отношении к данному уровню управления, со стороны местных сообществ, красноречиво говорит факт строительства специальных зданий для организации работы земских органов. Как правило, это были одни из первых и лучших и красивейших каменных сооружений губернских городов (фото 4). В советское время большинство из них были отданы под учебные заведения.

Фото 4. Хабаровск. Дом городского самоуправления

В целом, анализ Положения 1864 г. позволяет сделать вывод о расширении общественных начал в управлении губерниями и уездами.

Что касается Восточно-Сибирского генерал-губернаторства, то земское общественное управление на эти территории распространено не было. Правительство неведение здесь земства объясняло тем, что население территорий не было готово взять на себя функции местного управления, поскольку, во-первых, прошло всего три десятка лет с тех пор, как к России были присоединены приамурские и приморские земли, малоизученные, со слабым укоренением славянского населения, с протяжной «прозрачной» границей с сопредельными странами, они требовали от центральной власти особых решений в их управлении, во-вторых, отсутствовало крупное (помещичье) землевладение, а именно — на помещика опиралась власть, проводя земскую реформу. Но сибирские территории имели более длительную историю их освоения русскими и, по-видимому, не только вышесказанное было причиной неведения здесь земского управления.

Как показывает проведённый автором ретроспективный анализ¹¹¹, проблемам земского общественного управления в России посвящено большое количество научной литературы, позволяющее сделать вывод о том, что изучение данного исторического российского феномена имеет три этапа: дореволюционный этап — литература пореформенного периода, советский этап — литература о земском общественном управлении в период строительства советского государства и современный этап — этап постсоветского изучения земского общественного управления.

1.2.1 Вопросы строительства земских органов общественного управления в историографии пореформенного периода

В дореволюционной научно-публицистической литературе о российском земстве просматриваются три тенденции в отношениях исследователей к данному институту:

— характеристика государственного устройства России без рассмотрения института земского общественного управления (Дж. Ст. Милль, В. М. Гессен и др.)¹¹². Но, характеризуя задачи представительного органа, авторы едины во мнении, что «…сущность представительного органа состоит в том, что весь народ или значительная его доля, посредством своих депутатов, избираемых периодически, держат в руках высшую власть контроля. Народные депутаты должны обладать этой властью во всей её полноте»¹¹³;

— анализ моделей регионального управления в западных странах в сравнении с российским земским общественным управлением (В. О. Матвеев, К. Кульчицкий (Мазовецкий), А. И. Васильчиков¹¹⁴ и др.);

— изучение земского общественного управления в его историческом развитии (И. И. Дитятин, Г. Джаншиев, В. П. Безобразов, В. М. Гессен, Б. Б. Веселовский, А. Д. Градовский, К. А. Пажитнов, Н. М. Коркунов¹¹⁵ и др.).

Именно учёными двух последних групп были сформулированы основные принципы российского земства, даны оценки земским преобразованиям в России. Их работами в российскую политическую культуру были введены термины «самоуправление на местах» или «местное самоуправление»¹¹⁶.

Правовую регламентацию выборных земских собраний, их практический вклад в развитие российской государственности рассматривают в своих работах Б. Б. Веселовский, В. П. Безобразов, А. Д. Градовский, И. И. Дитятин, Н. М. Коркунов, П. М. Толстой¹¹⁷.

Анализируя модели регионального управления в западных странах и российское земство, они формулируют основные принципы земства, дают оценки земским преобразованиям в России, которые не утратили и сегодня своего научного значения, делают попытки дать определение российскому земству, его историческим корням, разрабатывают теоретические модели, которые легли в основу деятельности земских учреждений, принимав-шихся вначале как общественные по своей сути органы, действующих финансово независимо от государственных, а затем как «двоякие органы одного и того же организма, различные формы одной и той же власти»¹¹⁸

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

87

Большая часть Великого герцогства Варшавского была присоединена «на вечные времена» к Российской империи под именем Царства Польского 3 мая 1815 г.

88

ЛИЧНАЯ УНИЯ — объединение двух или более самостоятельных монархических государств в союз с одним главой, который становится, таким образом, главой каждого государства — члена союза. Подобное объединение основано исключительно на временном единстве монарха, в силу случайного совпадения в его лице прав на престол двух различных государств // Коркунов Н.М Русское государственное право. Общая часть. Том. 1. Введение и общая часть — 6-е изд. — СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1909. Т. 1. — С. 158.

89

В феврале 1809 г. последовало распоряжение российского императора о созыве сейма в городе Борго — сословного собрания представителей народов Финляндии. 16 марта Александр I лично открыл его.

90

Декларация была опубликована 16 (28) марта 1808 г. (Фото 1).

91

Подробнее см.: Jerzy Kowalski. Konstytucja Federacji Rosyjskiej a Rosyjska i Europejska tradycja konstytucyjna. PWP Iuris, 2009. — P. 136.

92

Ustawa Konstytucyjna Królestwa Polskiego. 27 listopada 1815. // Dziennik Praw Krôlestwa Polskiego. 1816. T. I. Warszawa, 1860. — S. 54. [Grodek 1960: 67—81]. Цит. по Бучэк Э. Правовой статус Царства польского в составе российской империи (1815 — 1832 гг.) // Российское право. 2017. №5. — С. 111.

93

Как пример см.: Бородкин М. История Финляндии. Время императора Александра II. — СПб., 1908; Ковалевский М. М. Сборник мнений русских профессоров государственного права о природе отношений России к Финляндии. — СПб.: б.и., 1910; Коршунов Н. М. Финляндский сейм // Юридическая летопись. 1891. №1. — С. 3—16.

94

Как пример см. Дусаев Р. Н. Сеймовые реформы 60 годов XIX в. в Финляндии // Вестник ЛГУ. Экономика, философия, право. 1981. Вып. 4. №23. — С. 80—84.

95

Как пример см.: Ващенко А. В. Правовой статус Царства Польского в составе Российской империи, 1815—1830 гг.: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. — М., 2000; Клинге М. Имперская Финляндия, на чужбине и дома. — СПб.: ИД «Коло», 2005.

96

Краткий обзор управления Царства Польского. Составлен МВД на основании официальных сведений, собранных по 1 ноября 1859 г. Б.м., б.г.

97

Игнациус К. Э. Ф. Великое княжество Финляндское. Статистические заметки. Новое издание. Гельсингфорс: Тип. Финского литературного общества, 1882. — С. 50—54.

98

См. Всемилостивейший его императорского величества «Манифест об утверждении прав Великого княжества Финляндии» от 15.03.1809 // Собрание постановлений финляндских. Т. I. — СПб., 1902.

99

Эрштрем Э. А. Народное представительство в Финляндии по законам 1869 и 1906 годов // Журнал министерства юстиции. 1907. №2. — С. 31—72.

100

Сеймовый устав для Великого Княжества Финляндского, высочайше утверждённый 20.07.1906. С приложением и алфавитным указателем / Сост. Н. Корево. — СПб., 1913. — С. 130—158.

101

Как пример см. Любавский М. К. Царство Польское и его конституция 1815 года // Книга для чтения по истории нового времени. Т. 3. — М., 1912.

102

Как пример см.: Киняпина Н. С. Внешняя политика России первой половины XIX века. — М., 1963; Федосова Е. И. Польский вопрос во внешней политике первой империи во Франции. — М.: Изд-во МГУ, 1980; Обушенкова Л. А. Королевство Польское в 1815 — 1830 годах. Экономическое и социальное развитие. — М., 1979; Четвертков A.M. Правовое положение западных национальных районов Российской империи в первой четверти XIX века: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. — М.: Изд-во МГУ, 1987.

103

Кареев Н. И. Исторический очерк Польского Сейма (Очерки из истории европейских народов). — М.: Тип. А. И. Мамонтова и К^о, 1888. — С. 8.

104

ГУБЕРНИЯ — основная административно-территориальная единица в России с 1708 г. Делилась на уезды. Некоторые губернии объединялись в генерал-губернаторства. К 1917 г. было 78 губерний, 25 из них отошли к Польше, Финляндии, прибалтийским государствам. В 1923 — 1929 гг. в СССР преобразованы в края и области // Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В.Е Крутских. — М.: ИНФРА — М, 1999. — С. 139.

105

УЕЗД — административно-территориальная единица, входившая в состав губернии. С 1755 г. низшая административная, судебная и финансовая единица; полицейско-административная власть осуществлялась исправником. В СССР в 1923 — 1929 гг. преобразованы в районы // Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. — М.: Советская энциклопедия, 1982. — С. 1369. Районы в СССР имели свои представительные, исполнительные и судебные органы.

106

Сегодня существует негативная оценка роли Министерства внутренних дел Российской империи, как в целом, так и в отношениях с местными органами управления. Исходит она из отрицательного восприятия советскими политическими деятелями значения внутренних органов. Анализ же деятельности МВД империи показывает, что этот институт (с момента своего зарождения в 1802 г.) отвечал за два круга вопросов: ответственность за развитие империи и ответственность за исполнение законов. Именно выполняя первый круг вопросов, МВД занималось благоустройством, то есть устройством России на благо её жителей. Для успешной реализации задач благоустройства МВД должно было контролировать и отвечать за исполнение местными властями российских законов, воли монарха, а также регулировать гражданские правоотношения. Вот почему МВД имело разветвлённую и соподчинённую сеть администраций, доходящую до конкретного человека в буквальном смысле этого слова. Она формировала свой аппарат и расходовала централизованные денежные средства. Двойственность задач в едином органе привели к формированию и двух полиций: хозяйственной и исполнительной (административной). Исполнительная полиция обеспечивала вертикальное единство всех уровней власти, что отвечало целям централизованного государства. Хозяйственная полиция, наоборот, занималась передачей части своей компетенции, прав и средств в пользу нижележащих администраций, что вело к децентрализации власти. Наличие этих двух полиций именно в одном органе позволяло найти необходимый компромисс между государственной властью и нарождающимися органами местного управления в лице земств. Эта многоуровневая пирамида становится костяком, который за счёт централизации средств обеспечивает единство государственного устройства по вертикали вплоть до 1917 г. По мнению автора, факт инициирования реформы низового управления государственным органом — МВД объясняется тем, что в России на тот момент отсутствовал социальный слой, заинтересованный в проведении реформирования на местном уровне, способный инициировать этот вопрос.

107

Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное (последняя четверть XIX — начало XXI вв.): Монография. — Хабаровск: Дальневосточный центр муниципального права, 2013. — С. 109.

108

Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 г. — М., 1968. С. 13.

109

Подробнее см. Литвак Б. Г. Советская историография реформы 19 февраля 1861 г. // История СССР, 1960. №6. С. 130.

110

К февралю 1917 г. земские учреждения были созданы только в 43 губерниях Европейской России с населением в 110 млн. чел., тогда как в 51 губернии с населением в 61 млн. человек земские учреждения отсутствовали (см. Веселовский Б. Б. Земство и земская реформа. — Пг., 1918. С. 16).

111

См. Хачатурян Б. Г. Становление и развитие местного самоуправления на востоке России: последняя четверть XIX — начало XXI вв. (историография вопроса): Монография. — Хабаровск: Изд-во ДВГГУ, 2010.

112

Миль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении. — СПб., 1863; В. М. Гессен Основы конституционного права. Издание второе. Пг.: Издание Юридического книжного склада «Право», 1918.

113

Миль Д. С. Размышления о представительном правлении. — СПб., 1863. — С. 78.

114

См.: Васильчиков А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: Изд-е 3-е, в 2 т. — СПб., 1872. Т. 1. — С. 2; Кульчицкий (Мазовецкий) К. Автономия и федерация в современных конституционных государствах: Пер. с польск. / Пер. с польск. А. Паткин. — М.: Издание Петровской библиотеки в Москве, 1907; Матвеев В. О. Государственный надзор за общинным самоуправлением во Франции и в Пруссии. — Казань: Типография императорского университета, 1915.

115

Безобразов В. П. Государство и общество. Управление. Самоуправление и судебная власть: Статьи. — СПб.: Тип. В. Безобразова и Комп, 1882; Он же: Земские учреждения и самоуправление. — М., 1884; Веселовский Б. Б. Земство и его новое устройство. — СПб., 1917; Он же: Земство в неземских губерниях // Земское дело. 1917. №17/18; Гессен В. М. Вопросы местного управления. — СПб.: Издание юридического книжного склада «Право», типо-литография А. Е. Ландау, 1904; Градовский А. Д. Переустройство нашего местного управления // Собр. соч.: В 9 т. — СПб., 1903; Он же: Собр. соч. — СПб.: Тип. — М. М. Стасюлевича, 1899. Т. 2. Том целиком посвящён истории местного управления в России. Особенно много места занимают исследование общих отношений государства и русской провинции, а также история важнейших составных частей древнего областного общества — русского дворянства, сельских и городских общин; Джаншиев Г. Эпоха великих реформ. Исторические справки. — М., 1896; Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. Т. 1. — СПб., 1875.; Ивановский В. В. Исторические основы земского управления в России // Журнал гражданского и уголовного права. 1892. Кн. IX. Ноябрь. — С. 1—60; Коркунов Н. М. Русское государственное право: В 2 т. — СПб.: Тип. — М. М. Стасюлевича, 1909; Он же: История философии права: Пособие к лекциям, издание шестое, без перемен. — СПб.: Тип. — М. М. Стасюлевича, 1915; Пажитнов К. А. Городское и Земское самоуправление. — СПб., 1913; Толстой П. М. Земская Россия о реформе продовольственного законодательства в 1909—1910 гг. — СПб., 1914.

116

Необходимо отметить, что, во-первых, включение в один документ: — в пореформенное время в Положении о губернских и уездных земских учреждениях от 01.01.1864 г. два уровня управления — региональное (губерния, область, уезд) и муниципальное (село, станица и т. д.); — в советское время в Конституции РСФСР разноуровневые административно-территориальные единицы (края, области, автономные области, автономные округа, районы, города, районы в городах, посёлки, сельские населённые пункты) в одно понятие «местные органы государственной власти и управления», практически на десятилетия исключило региональное управление из сферы отдельного предмета исследования российскими научными кругами и изучалось в общем контексте терминов «местное самоуправление» — в дореволюционное время и «местные органы государственной власти и управления» в советское время. Во-вторых, что касается термина «местное самоуправление», то, как объяснял Л. А. Велихов, термин был позаимствован российскими юристами в 60 гг. XIX столетия в Германии (selbstverwaltung), куда он пришел в 1850 гг. из Англии (selfgovernment). Комментируя данный тезис, Л. А. Велихова, Т. М. Говоренкова отмечает, что подобного термина «самоуправление» сегодня нет во многих странах. К примеру, во Франции он «…заменён понятиями „децентрализация“ или „муниципальная работа“ (pouvoir municipal)». (См. Говоренкова Т. М. Читаем Велихова вместе. — М.: Муниципальная власть, 1999. — С. 56—67). И до 1917 г. в российских официальных актах термин «местное самоуправление» не употреблялся, а применялся термин «общественное управление». Термин «местное самоуправление» появился в нормативных актах Временного правительства. В-третьих, в советское время термин «местное самоуправление» из научного лексикона исчез в 1930 гг. В литературе под самоуправлением понималось участие населения страны в управлении «социалистическим государством». В-четвертых, большевиками термин «самоуправление» использовался на протяжении всей истории Советского государства как в программных документах партии, произведениях партийных идеологов, так и в официальных документах государства, и наполнялся конкретным содержанием исходя из тех задач, которые стояли перед государством в конкретное историческое время. При этом в конституциях термин «местное управление» обозначал нахождение этих органов ниже органов власти СССР и РСФСР, то есть как менее значительные.

117

Дитятин И. И. Устройство и управление городов России; Безобразов В. П. Государство и общество. Управление. Самоуправление и судебная власть: Статьи; Он же. Земские учреждения и самоуправление; Градовский А. Д. Переустройство нашего местного управления; Толстой П. М. Земская Россия о реформе продовольственного законодательства в 1909 — 1910 гг. // Труды Императорского Вольного экономического общества. 1912. №4, 5—6; 1913. №1—6; Веселовский Б. Б. Земство и его новое устройство; Он же. Земство в неземских губерниях; Коркунов Н. М. Русское государственное право; Он же. История философии права: Пособие к лекциям, изд. шестое, без перемен.

118

Безобразов В. П. Государство и общество. Управление. Самоуправление и судебная власть: Статьи. — С. 135.