Европейская интеграция: федералистский проект (историко-правовой очерк)

Анатолий Ковлер, 2016

В работе рассматриваются истоки федералистских концепций единой Европы и их воплощение в проектах европейской интеграции. Особое внимание уделяется поэтапному продвижению «европейской идеи» на практике. Анализируются федералистские черты институтов европейской интеграции. При этом дается широкая трактовка федерализма как совокупности идей и принципов общественного устройства. Не обделена вниманием борьба идей по вопросу о выборе путей европейской интеграции и полемика вокруг проектов европейской конституции, а также о месте Великобритании в Европейском Союзе. Для специалистов по международному и европейскому праву, историков, читателей, интересующихся политической историей.

Введение

Посвящается памяти Александра Марковича Липянского (Александра Марка), одного из архитекторов европейского федерализма

Описывать события современной истории — занятие неблагодарное: все течет, все изменяется, уподобляя современного историка Пенелопе, чье рукоделие, сотканное за день, распускается ночью. И тем не менее велико искушение «дойти до самой сути» уникального в европейской, да и во всей мировой, истории явления Европейского Союза — союза государств, союза права, союза граждан, не впадая в его идеализацию, но и не отрицая его уникальности как в целом удачно осуществленного проекта.

Двадцатый век и продолжающий его век XXI займут в истории особое место. Необычайно насыщенные событиями мирового масштаба, они станут временем как практического воплощения проектов экономической и политической интеграции в масштабе регионов и целых континентов, так и распада существовавших десятилетиями интеграционных объединений. Казалось бы, две мировые войны, в которые с обеих сторон были вовлечены десятки стран, множество межгосударственных и региональных конфликтов, крушение империй, распад военно-политических и экономических блоков, федеративных государств — все предполагало нарастание динамики распада, национально-государственного изоляционизма, торжество идеи «государства-нации», ощетинившегося своим суверенитетом против соседей, против всего мира, а прежде всего — против своих же граждан. Достаточно вспомнить события недавней истории, катком прошедшие по СССР и Югославии, распад СЭВ и Организации Варшавского договора, рост национального изоляционизма под флагом суверенизации на постсоветском пространстве.

Возможно, будущие историки более объективно объяснят, почему на фоне этих катаклизмов и исчезновения геополитических атлантид на Европейском континенте все же одержала верх не инерция распада, а тенденция к объединению. Можно объяснить ход истории фатальной предопределенностью исторических событий (исчерпание заряда «пассионарности», если обратиться к теории Льва Гумилева), либо некомпетентностью и злой волей правителей, либо борьбой так называемых классовых интересов и происками «зарубежной закулисы». Но существуют иные — объективно вызревшие — тенденции развития исторических событий, они-то в конечном счете и выносят историческим явлениям свой приговор: быть или не быть. Эти тенденции не действуют с механической предопределенностью. Для их проявления необходимо стечение целого ряда обстоятельств, подготовленность общественного мнения, профессионализм и готовность к активному действию правящих элит.

Эта в общем-то банальная мысль требует некоторого пояснения применительно к процессам интеграции в Европе и в современном мире. Интеграция (от лат. integratio — объединение в единое целое каких-либо частей) только тогда естественна, прочна и долговечна, когда государства без какого-либо силового принуждения, т.е. сознательно и добровольно, выражают стремление своих народов к объединению — экономическому, оборонительному, политическому. Это объединение, основанное на общем интересе и на четко сформулированной договорно-правовой основе, может предполагать различные степени автономии и сотрудничества, может быть в той или иной форме институциализированным, но при любых условиях оно должно быть свободным. В этом отличие подлинной демократической интеграции от интеграции имперского типа или интеграции как результата войн, аннексий или династических союзов.

Из существующих форм межгосударственной интеграции, охватывающих одну, например экономическую¹, или несколько² областей сотрудничества, наиболее всеохватывающей и прочной формой интеграции стала западноевропейская интеграция — Европейский Союз. Так, Б.Н. Топорин справедливо подчеркивал, что «в значительной мере это было предопределено сравнительно высоким уровнем экономического развития, общей культуры и профессиональной подготовки, навыков и приемов управления»³, а также, добавим от себя, мощной конкуренцией со стороны Соединенных Штатов и противостоянием в Европе двух блоков, — два последних обстоятельства объективно ускорили процессы западноевропейской интеграции. Вместе с тем процессу европейской интеграции способствовала также (а может быть, и прежде всего) вызревавшая веками идея единой Европы. «Создание Европы — или ее воссоздание — было подготовлено историей и идеями. Подлинное основание европейского единства заложено тем, что можно назвать «европейской традицией»»⁴, — пишет автор известного труда по европейскому праву Л. Карту. Именно поэтому объединенная Европа не была искусственным образованием, творением технократов. Возможно, на первых этапах ее институты несли на себе печать излишнего «техницизма» и «экономизма» и был очевиден крен в сторону решения проблем на верхах, однако европейская политика была основана на давних интеллектуальных традициях, черпала идеи многочисленных проектов единой Европы. При этом «федералистская» традиция была и остается доминирующей⁵.

Уже стало несомненным то обстоятельство, что «европейская идея» издавна питалась теориями сторонников федеративного устройства объединенной Европы. При этом следует иметь в виду, что европейско-американское понятие федерализма как совокупности идей об обустройстве общества⁶ шире утвердившегося в отечественной науке и политической практике понятия федерализма в его узком смысле как отражения формы территориально-политического устройства. Правда, есть работы, в которых федерализм трактуется в широком смысле. Так, петербургский автор Д. Тэпс дает именно такую трактовку в духе «глобального федерализма», с которой мы согласны:

«Децентрализация власти является необходимым следствием развития гражданского общества, а интенсификация хозяйственной деятельности порождает потребность в едином экономическом пространстве. В духовной жизни это сопровождается стремлением к свободе и самоуправлению. Таким образом, федерализм возникает на стыке взаимоотношений государства и гражданского общества. Право и безопасность, своеобразие и свобода — вот то демократическое основание, на котором стали возможны федеративные государства. Актуальность сохранения целостности России не должна заслонять от нас тот факт, что федерализм является не только одной из форм государственного устройства. Федерализм как принцип содержит в себе цель — достижение большей свободы человека. Вследствие этого федерализм имеет имманентную глубинную тенденцию к превращению в форму общественного устройства. Будучи характеристикой государственного устройства, он по самой своей природе должен стать характеристикой общественного устройства. Исходя из этимологии термина и его первоначального смысла «федерализм» представляет собой договор, согласие людей на совместное управление общими делами»⁷.

Мы также разделяем точку зрения автора о том, что федерализм в историческом контексте имеет вектор развития от формы государственного устройства к форме общественного устройства⁸. Об этом мечтали и европейские, и американские федералисты.

Одна из целей нашего повествования — попытаться воссоздать эту «федералистскую традицию», так часто ускользавшую от внимания отечественных, да и многих зарубежных исследователей европейской интеграции. Вполне понятный прагматизм побуждает их при исследовании современного состояния европейской интеграции в лучшем случае торопливо проскакивать предысторию «федералистского проекта», а то и вовсе игнорировать этот, казалось бы, малоинтересный сюжет. Между тем история продвижения в сознании европейцев идеи единой Европы отмечена такими великими именами, как Данте, Гуго Гроций, В. Гюго. Она поучительна хотя бы исторической интуицией и удивительной прозорливостью авторов европейских федералистских проектов.

Недооценка глубоко продуманных (не будет большим преувеличением сказать — выстраданных) проектов единой Европы, выдвигавшихся, в частности, сторонниками федеративной Европы, обусловила те трудности, с которыми столкнулись «еврократы» как в начале создания институтов ЕС, так и после подписания Маастрихтского, Амстердамского, Ниццкого и Лиссабонского договоров.

Эти договоры вовсе не стали событиями, поставившими точку в решении проблем европейского строительства. Напротив, они обозначили ряд новых проблем. В частности, вновь и вновь поднимается проблема дефицита демократии в функционировании ставшей огромной и подчас неповоротливой бюрократической машины ЕС. На повестке дня остро стоит вопрос дальнейшего ограничения суверенитета государств — членов ЕС. Число страждущих поскорее вступить в престижный Союз грозит превратить его в зыбкую международную структуру, раздираемую внутренними противоречиями, весьма далекую от европейской федерации.

Внутренние противоречия Европейского Союза с новой силой проявились после объявления результатов референдума в Великобритании 23 июня 2016 г., когда 51,9% участвовавших в голосовании высказались за выход страны из Европейского Союза. Лидеры националистических партий Франции, Италии, Нидерландов и Финляндии выступили за проведение аналогичных консультаций в своих странах, надеясь повторить ситуацию с Brexit. Во многом эта ситуация возникла как реакция на то, что ряд аналитиков окрестили «европейской интеграцией втихомолку», имея в виду нарастание тенденций к технократическому и административному регулированию функционирования Союза брюссельской бюрократией в ущерб федералистским методам управления.

Эти и другие проблемы постарался высветить автор. Это исследование в первую очередь адресовано российскому читателю, невольно соотносящему опыт ЕС с опытом «социалистической» интеграции, распадом СССР и созданием СНГ, переживающим сейчас нелучшие времена. Ему прежде всего было бы интересно проследить пути, по которым шло создание Европейского Союза, понять, что в конце концов побудило западных европейцев объединиться и заставляет других европейцев нетерпеливо ждать своей очереди доступа в «европейский дом». Этому читателю, видимо, необходимо осмыслить и трудности эволюции Европейских Сообществ в Европейский Союз, и проблемы сегодняшнего дня наряду с теми, без преувеличения, выдающимися и впечатляющими достижениями, которых достигло европейское строительство; наконец, ему небезынтересно дальнейшее развитие отношений ЕС с восточными партнерами, в частности с Россией, несмотря на возникшую в 2014 г. «паузу».

Автор учитывал степень разработанности тех или иных проблем отечественными исследователями, отсюда многочисленные отсылки к их трудам. В то же время он проявил, возможно, некоторую самонадеянность, заострив внимание на вопросах, которые, по его мнению, еще недостаточно разработаны в нашей научной литературе. Во всяком случае, несомненно одно: европейская тема имеет для стран СНГ, для интеграционных процессов в Евразии, для России очевидное актуальное звучание.

И еще одно замечание, имеющее непосредственное отношение к данной работе. Интернет не убил окончательно интереса к печатному слову. Общение автора со студентами показало, что они нуждаются в углубленном познании интересующих их проблем. Удовлетворить эту потребность могут только специальные издания. Отсюда многочисленные библиографические отсылки, которые имеют целью дать ориентиры для углубленного изучения затрагиваемых вопросов.

Автор благодарен сотрудникам Международного центра европейской подготовки в Ницце, куда его привел светлой памяти Александр Марк, за возможность использовать его архивы и библиотеку, беседовать с живыми свидетелями и активными участниками европейского строительства. Данью памяти нашему соотечественнику, стоявшему у истоков современного европейского федерализма и федералистского движения, послужит очерк его жизни и творчества в Приложении II.

Особая благодарность неутомимому руководителю Центра в течение последних десятилетий и моему другу Клоду Нигулю за предоставленные материалы и ценные «наводки».

Примечания

1

Назовем Европейскую ассоциацию свободной торговли (ЕАСТ), Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА), аналогичное соглашение стран Южной Америки — Меркосур (Южно-американский общий рынок). Более глубокую интеграцию в экономической области предполагал Совет экономической взаимопомощи (СЭВ) стран социалистического лагеря.

2

Это прежде всего военно-политические союзы (НАТО, Варшавский договор, СЕАТО и т.п.), межгосударственные региональные организации (ОАГ, ОАЕ, АСЕАН).

3

Топорнин Б.Н. Европейские Сообщества: право и институты. М., 1992. С. 9.

4

Cartou L. Communautés européennes. Paris, 1986. P. 2.

5

Среди последних изданий на эту тему см.: Thürer D., Marro P.-Y. Integration européenne. Idées et alternatives. Paris, 2015.

6

Burgess M. Federalism and European Union: Political Ideas, Influences and Strategies in European Community. London, 1989; King P. Federalism and Federation. London, 1982.

7

Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб., 2002. С. 5–6.

8

Там же. С. 9.