Жизненный цикл Евроазиатской цивилизации – России. Том 3

Александр Владимирович Семенков, 2023

В третьем томе представлена четвертая часть проводимого философско-исторического исследования. В этой части осуществляется конкретно-умозрительный синтез – конкретные исторические факты и события рассматриваются на основе модели жизненного цикла цивилизационной динамики. В соответствии с этой моделью структурным звеном жизненного цикла Евроазиатской цивилизации – России выступает эпоха политической цивилизации – эпоха доминирования государства в организации общественной жизнедеятельности Евроазиатской цивилизации – России. Военно-политическая империя. «День четвертый». Эта эпоха охватывает период с XIV по XIX век. Раскрывается содержательное наполнение рассматриваемой исторической эпохи, ее смысл и назначение, место и роль в процессе становления и развития Евроазиатской цивилизации – России.Для тех, кому это покажется интересным.

ГЛАВА 87. Процессы и тенденции развития политической системы Московского царства-государства в XVI столетии

87.1. Учреждения и институции сословно-представительной монархии

К середине XVI века русское централизованное государство, известное по западным источникам под именем «Московия», окончательно сформировалось. Процесс образования в России монархической власти вовсе не представляет чего-либо исключительного, не находящего себе аналога в других государствах. Как в Западной Европе, так в значительной степени и в России, этот процесс характеризуется борьбой между социальными элементами за политическое доминирование. С объединением русского государства, закончившимся в XVI веке, как положение княжеской власти, так и ее деятельность, значительно изменились. Как бы то ни было, но в это время в России, взамен прежней раздробленности власти, устанавливается и упрочивается единодержавие. Во главе государства становится одно лицо — монарх; самое название князя заменяется названием царя.

В результате реформы государственного управления, проведенной в период правления Ивана IV Васильевича, в России оформилась следующая вертикаль государственной власти. Глава государства, носитель верховной власти — царь, в деятельности которого все явственнее проявлялись элементы самодержавия, т. е. такой власти, которая готовая сотрудничать с представителями всех свободных сословий общества, но не считает возможным мириться с сословными привилегиями бояр и княжат, в том числе с иммунитетом удельных князей, носителей сепаратистских настроений.

H.М. Карамзин об утверждении самодержавной власти в России: «Внутри самодержавие укоренилось. Никто, кроме государя, не мог ни судить, ни жаловать: всякая власть была излиянием монаршей. Жизнь, имение зависели от произвола царей, и знаменитейшее в России титло уже было не княжеское, не боярское, но титло слуги царева. Народ, избавленный князьями московскими от бедствий внутреннего междоусобия и внешнего ига, не жалел о своих древних вечах и сановниках, которые умеряли власть государеву; довольный действием, не спорил о правах. Одни бояре, столь некоща величавые в удельных господствах, роптали на строгость самодержавия; но бегство, или казнь их, свидетельствовали твердость оного. Наконец, царь сделался для всех россиян земным Богом»[12].

Законодательная власть была представлена таким органом центрального управления, как земские соборы или «советы всея земли». Орган аристократической власти — царский совет — Боярская Дума, статус и состав которой существенно изменился. Исполнительная власть представлена системой приказов. Укреплению централизованного начала способствовала и реформа местного управления. Начав уже с конца 1540-х годов политику ограничения кормлений, правительство пошло на полную ликвидацию этой системы в 1555–1556 году. Власть «кормленщиков» была заменена местным «земским» самоуправлением. Наведению порядка в государстве должна была способствовать и судебная реформа, выразившаяся в издании в 1550 году нового Судебника. В его задачи, по мысли законодателя, входило ограничение произвола бояр в судопроизводстве, и укрепление контроля со стороны центральной власти за судебной системой в целом.

Жизнеспособность государства зависит от боеспособности его армии. Нерегулярное дворянское ополчение к середине XVI века перестало отвечать предъявляемым к нему требованиям, связанным с ростом завоевательных интересов российского государства. Поэтому на смену ему приходит новая форма организации армии — полурегулярное стрелецкое войско. Стрельцы несли уже постоянную военную службу, но все же, одновременно, они должны были заниматься той или иной формой самообеспечения (всевозможными подсобными промыслами), поскольку жалование не обеспечивало их потребностей на необходимом для того времени уровне. Другой мерой, укрепляющей армию, стало ограничение местничества на время военных действий, проведенное в 1549–1550 годы, и, несомненно, укрепившее единоначалие и дисциплину в ней.

Помимо вышеназванных реформ правительство провело немало других важных преобразований: произошли изменения в налоговой системе, определенные новшества были внесены в таможенную политику, ограничивалось церковное землевладение и т.д. Все эти реформы уже к середине 1550-х годов дали свои плоды. Заметно возросли доходы государственной казны, укрепился авторитет молодого царя, были достигнуты военные успехи (взятие Казани, Астрахани).

87.2. Боярская Дума — место и роль в политической системе

В ходе объединения русских земель власть московских государей чрезвычайно усилилась, но не стала неограниченной. Монарх делил власть с аристократией. «Царь указал, а бояре приговорили» — по этой формуле принимались законы, решались вопросы войны и мира. Через Боярскую думу знать распоряжалась делами в центре. Она контролировала также и все местное управление. Бояре получали в «кормление» крупнейшие города и уезды страны.

После почти тридцати лет управления государством великий князь Василий III сосредоточил в своих руках огромную власть. Современники недаром бранили его за то, что он решает все дела с несколькими ближайшими советниками — «сам-третей у постели» — без совета с Боярской думой. При Василии III в состав думы входили примерно 11-12 бояр. Добрую половину членов думы: двое Шуйских, двое Горбатых, Андрей Ростовский, дворецкий Иван Кубенский-Ярославский — составляла коренная суздальская знать. Из старомосковских родов боярский чин имели трое Морозовых, Воронцов и Юрьев-Захарьин.

Статус Боярской думы — органа аристократического управления, сохранялся неизменным, но ее фактическая роль в управлении государством менялась. В период правления Ивана IV Васильевича изменился социальный состав Думы. Если прежде в ней заседали с царем думные бояре и окольничие, т.е. существовало два думных чина и их получали только бояре, то теперь появились два новых чина — думные дворяне и думные дьяки, корпус которых формировался на основе не принципа родовитости, а по личным служебным заслугам. Оставаясь аристократическим органом Дума постоянно увеличивала свой состав за счет низших чинов — думных дворян и думных дьяков. В период с 1547 по 1549 год состав Думы обновился и пополнился. В эти годы число думских чинов выросло до 32 человек, из них 18 стали членами Думы.

Первыми в состав думы вошли руководители Казенного приказа — двое казначеев и хранитель большой государственной печати — «печатник». В 1560-х годах думными дьяками стали разрядный, поместный и посольский дьяки. Они постоянно присутствовали на заседаниях думы и докладывали дела. Боярская дума контролировала деятельность приказов, периодически посылая туда окольничих и бояр. По существу, приказы стали разветвленной канцелярией думы. С образованием приказной системы Боярская дума окончательно конституировалась в высший орган государственной власти.

Из состава боярской Думы стала выделяться «ближняя дума» из особо доверенных лиц царя (в том числе не имеющих думского чина), с которыми он предварительно обсуждал и принимал решения по вопросам государственного управления. Почти все деятели Избранной Рады стали членами Думы. Функции Думы не были четко определены, основывались на обычном праве, традиции и определялись формулой «государь сказал, и бояре приговорили». К ее компетенции относились вопросы внутренней и внешней политики, суда и администрации. Отдельные самостоятельные указы царя, как правило, объясняются необходимостью оперативного решения какого-либо вопроса или его относительной незначительностью, а боярские приговоры без указа царя — соответствующим поручением или междуцарствием. Дума из органа совещательного превратилась в орган совещательно-законодательный, ведавший обширным кругом судебных и административных дел. Законодательное право Думы, по утверждению В.О. Ключевского, было впервые подтверждено «Судебником» (1550), статья 98-я которого гласила: «А которые будут дела новые, а в сем «Судебнике» не написаны, и как те дела с государева докладу и со всех бояр приговору вершатся, и то дела в сем «Судебнике» приписывати». Это не означало, что государь не мог без Думы решать дела или издавать законы. Но, как правило, заседания Думы проходили в присутствии царя: «сидения царя с боярами о делах», либо по указу и полномочию царя в его отсутствие. Заседала Боярская дума в царском дворце, когда 3 раза в неделю (по свидетельству Дж. Флетчера в конце XVI века), когда «всякий день», «с утра рано и после обеда в вечерни» (по свидетельству Г. Котошихина во второй половине XVII века). По заведенному распорядку члены Думы делили с царём и все его обыденные дела: обедали, ходили в церковь, почивали после обеда. К концу XVII века Дума разрослась, достигнув при Фёдоре Алексеевиче 167 человек. Дума, как институт государственной власти была ликвидирована Петром I.

В течение XVI века между великокняжеской властью и Думой шел довольно бурный «диалог» о праве участвовать в управлении государством, ограничивать самовластье единодержавного монарха. Особенно сильные опалы и казни члены Боярской думы и вообще родовитое боярство пережили при Иване IV Грозном, который не хотел «держать при себе советников умнее себя». Не случайно потом, во время Смуты, набравшая силу Боярская дума брала с избираемых царей крестоцеловальные записи («письма»), «чтобы им быти не жестокими и не опальчивыми и мыслити о всяких делах с бояры и с думными людьми сообща, а без ведома их тайно и явно никаких дел не делати». Такую «крестоцеловальную грамоту» подписывал, к примеру, Василий Шуйский.

После смерти Ивана IV значение Боярской думы опять возросло. Она играла заметную роль в отдельные периоды иностранной интервенции и крестьянской войны начала XV века. В правление боярского царя Василия Шуйского (1606–1610), кроме Боярской думы, в Москве существовала особая Дума в тушинском лагере. После свержения Василия Шуйского 17 июля 1610 года к власти пришла Боярская дума, и фактическое управление государством осуществляла группировка из семи наиболее влиятельных членов Думы (Ф. И. Мстиславского, И.М. Воротынского, А.В. Трубецкого и др.). Это боярское правление получило у современников наименование «семибоярщины». В договорах, заключенных с польскими интервентами 4 февраля и 17 августа 1610 года, бояре пытались подчеркнуть возросшую значимость Боярской думы.

87.3. Земские соборы — «советы всея земли»

Учреждение земских соборов означало установление в России сословно-представительной монархии, характерной для большинства западноевропейских государств. Сословно-представительная монархия, социальной базой которой выступало служилое сословие — дворянство и население городов, т.е. те социальные слои общества, которые в наибольшей степени были заинтересованы в сильном централизованном государстве, обретает свою институциональную основу в виде Земских соборов или «советов всея земли», которые явились новым органом центрального управления.

Спецификой сословно-представительных органов в России было то, что роль «третьего сословия» (городских буржуазных элементов) в них была гораздо слабее и в отличие от некоторых аналогичных западноевропейских органов земские соборы не ограничивали, а укрепляли власть монарха. Представляя более широкие, чем Боярская дума, слои господствующих верхов, земские соборы в своих решениях поддерживали московских царей. В противоположность ограничивавшей единодержавие царя Боярской думе земские соборы служили орудием укрепления самодержавия.

Появление земских соборов относится к середине XVI века. В конце 1540-х — начале 1550-х годов в Москве состоялось четыре расширенных совещания Боярской думы и освященного собора с участием других представителей господствующего класса. Сохранились довольно подробные сведения о земском соборе, собранном во время Ливонской войны в 1566 году. Потребность в созыве земского собора была обусловлена рядом причин, среди которых создание коалиции Ливонского ордена с Польшей, Швецией и Данией, первые неудачи войны, и предложенный Польшей невыгодный мир. Сохранившаяся приговорная грамота собора дает возможность определить его состав. Собор состоял из Боярской думы (30 чел.), духовенства (32 чел.), дьяков и приказных (33 чел.), дворян (20 чел.) и торговых людей (75 чел.). Последние две группы, по-видимому, еще не избранные на местах, а приглашенные на собор Боярской думой, составляли почти три четверти, и определили те социальные силы, которые в будущем играли наиболее активную роль в истории земских соборов.

Крайне скудны сведения о соборах 1570–1580-х годов. После смерти царя Федора Ивановича в начале 1598 года был собран земский собор, на котором присутствовало 417 чел.: члены Боярской думы, верхи духовенства во главе с патриархом, дворяне и посадские. Ввиду прекращения старой династии Рюриковичей по предложению патриарха собравшиеся «обрали… на царство» Бориса Годунова. В начале XVII века, в годы польско-шведской интервенции и народных волнений, земские соборы носили характер узких по составу, наспех собранных заседаний, выдававших свои решения за мнение «всей земли». Очень пестрое по классовому составу совещание, собранное Д. Пожарским в Ярославле во время похода второго ополчения на Москву в 1612 году, называло себя также земским собором («Советом всея земли»).

Земские соборы действовали в стране около 100 лет и имели ряд особенностей, отличавших их от подобных представительных институтов в Западной Европе. При этом следует иметь в виду, что и на Западе не было единого начала в сословном представительстве. Соборы имели совещательно-законодательный характер. На их рассмотрение выносились ключевые вопросы внутренней и внешней политики, по которым царь считал нужным посоветоваться с земщиной, найти с ней согласие, а следовательно рассчитывал на поддержку всего народа.

В Соборах участвовали: Боярская дума, «Освященный собор» (представители высшего духовенства во главе с митрополитом), выборные представители от служилых людей (прежде всего — дворянства), от посадского «тяглого» населения (торговцы, ремесленники) и даже представители от черносотенного крестьянства. Выборного избрания депутатов-представителей на Соборы не проводилось. В качестве представителей от сословий приглашались преимущественно лица из местного самоуправления: главы и выборные местных дворянских и посадских обществ: земские судьи, губные и посадские старосты, излюбленные головы, целовальники; от крестьянских общин — сельские старосты. Состав Соборов был изменчив, лишен твердой, устойчивой организации, а потому Земские соборы не ограничивали власть царя, являлись «подачкой, а не уступкой», «не признанием народной воли, как политической силы, а только милостивым и временным расширением власти на подданных, не умалявших ее полноты».

В оценке значимости земских соборов в дореволюционной историографии господствовали в основном два направления. Представители славянофильства А.С. Хомяков, К.С. Аксаков, Ю.Ф. Самарин идеализировали земские соборы как «советы всей земли», видели в них учреждение осуществлявшее единение царя с «землей».

Большинство буржуазных исследователей, так называемые западники: Б.Н. Чичерин, П. Павлов-Сильванский, B.И. Сергеевич, В.Н. Латкин — скептически относилось к земским соборам, считая их бесправными органами, созываемыми царями лишь в случае острой необходимости.

В.О. Ключевский отмечал в «Курсе русской истории», что сословные собрания в России появились по воле центральной власти для удовлетворения ее административных нужд, в то время как в Западной Европе они возникли в результате политической борьбы. Земские соборы созывались по воле царя, а потому не периодически, а по мере надобности. Они не имели юридического статуса, не обладали правом законодательной инициативы; их право — обсуждать и выносить решение по тем вопросам, которые поставлены перед Собором царем. К земским соборам В.О. Ключевский относится с некой соболезнующей симпатией, отмечая их «несообразность» в сравнении с органами западноевропейского представительства: «Земский собор XVI века был не народным представительством, а расширением центрального правительства.… Этим и отличались по своему происхождению наши соборы от западноевропейских представительных собраний, с которыми их обыкновенно сопоставляют. Там эти собрания вышли из потребности установить мирное отношение стойких за свои вольности средневековых сословий между собой и к правительству. Наши соборы вызваны были необходимостью для правительства сосчитать вместе со своими органами наличные общественные средства, потребные для известного дела, и обеспечить себе точное исполнение принятого решения. Наш собор родился не из политической борьбы, как народное представительство на Западе, а из административной нужды. Итак, земские соборы возникли у нас в одно время и в связи с местными реформами царя Ивана и являются совместными совещаниями боярской думы, т. е. центрального правительства, с людьми столичных классов, служивших ему ближайшими ответственными органами; такие совещания устроялись для выработки общего постановления по особо важным вопросам государственной жизни и для принятия членами собора ответственного кругового ручательства в исполнении соборного приговора» [Ключевский В.О.: Том 2, С. 526. История России, С. 21919].

Но чины помогали казне не даром, они вымогали уступки. В этом состояло отличие российского и западноевропейского представительства. Народные представители там тянули на себя, в России — на государство, а потому на Соборах решались вопросы, касающиеся всех, всей земли и никто не тянул на себя, не вымогал уступок.

87.4. Приказная система исполнительной власти и управления

Крупнейшей реформой середины XVI века была реформа центрального управления и приказной системы, просуществовавшей в России до петровских времен. Каждая «изба» или «двор» вместе с возглавлявшим ее должностным лицом представляла зародыш будущего приказа. С середины XVI века «избы» — канцелярии стали превращаться в постоянно действующие центральные бюрократические государственные учреждения — приказы. Это нашло отражение и в увеличении круга их задач, появлении чиновничье-бюрократической иерархии и внутренней структуры, складывании определенных приказных порядков деятельности и форм делопроизводства. Быть «в приказе» означало ведать порученным делом.

Основой всей приказной системы был царь. Вся она основана на предположении; приказные судьи и дьяки — только приказчики царя. Все их полномочия определяются им, и вся их деятельность проходит под его личным наблюдением. Государь входит во все детали управления, судит, присматривает за своими казначеями и везде руководит. С течением времени, по мере роста государства, умножения и усложнения дел, личное участие царя в делах становится все затруднительнее, пока не делается во многих отношениях фикцией. Приказный строй лишается своего одухотворяющего начала и начинает разрушаться. В виду невозможности для царя всюду поспеть, дать везде руководящие указания и наблюдать за всем, появляется необходимость с одной стороны ограничить область верховного управления, где личное участие царя необходимо, от подчиненного, где оно излишне; с другой стороны, для подчиненного управления нужно выработать общие нормы действий и обеспечить контроль. Несомненно, что эти нужды сознавались, но слишком слабо, и московское правительство шло навстречу им слишком медленно и нерешительно. Особенно сложно развивался контроль над деятельностью органов государственной власти и управления.

В XVI веке, в княжение Василия III, стали создаваться дьяческие семейства с наследственной профессиональной принадлежностью. И хотя смена политического курса в государстве нередко сопровождалась «перетряской» дьяческого состава, к XVII веку приказные служащие составляли уже вполне замкнутую общественную группу. В 1640 году было запрещено принимать в штат приказов лиц из других сословий, кроме дворян и детей приказных служащих. При Петре I приказы были упразднены и заменены коллегиями.

В Дворовой тетради 1552–1562 годов записано до 50 больших и дворовых дьяков, возглавлявших главнейшие приказы, или избы. Со временем число приказов увеличилось до 80. Штат каждого приказа составляли дьяк, подьячие и писцы числом от 20 до 50 человек. Характерной чертой системы приказного управления была чрезвычайная дробность ведомств и отсутствие четкого разграничения функций между ними.

Классификацию приказов можно осуществлять по роду дел, которыми они занимались, по классам лиц и по территориям, которыми они управляли, в соответствии с этими признаками можно выделить 6 групп приказов. Первую группу составляли органы дворцово-финансового управления: Дворцовый (или приказ Большого дворца) — ведомство бывшею дворецкого, управлявший людьми и территориями, обслуживавшими дворец. Приказ Большой казны, осуществлявший сбор прямых налогов и ведавший монетным двором. Так же в эту группу входили Конюшенный; Ловчий и др. Вскоре к ним добавились ещё 2 важных приказа: приказ Большого прихода, собиравший косвенные налоги (торговые пошлины, мостовые и прочие деньги), и Приказ счетных дел — своеобразное контрольное ведомство.

Вторую группу составляли органы военного управления: Разрядный приказ, ведавший служилым населением, который разделился, вскоре, на — Стрелецкий, Казачий, Иноземный, Пушкарский, Рейтарский, Оружейный, Бронный и др.

В третью группу можно включить органы судебно-административные, для которых судебная функция была главной: Поместный приказ (распределение и перераспределение поместий и вотчин, тяжбы по имущественным делам); Разбойный (с 1682 года Сыскной) уголовно-полицейские дела, тюрьмы; Земский осуществлял полицейское и судебное руководство населением Москвы.

К четвертой группе отнесем органы областного управления, создававшиеся по мере присоединения к Москве новых территорий: в XVI веке Московская, Владимировская, Дмитровская, Рязанская четверти (четвертные приказы — по числу 4), в XVII веке их число увеличилось до 6 и более, к ним прибавились наряду с другими Сибирская четверть (Сибирский приказ), приказ Малороссийский.

Органы специальных ветвей управления могут быть объединены в пятую группу: Посольский, Ямской (почтовая гоньба), Каменный (каменное строительство и каменные сооружения), Книгопечатный (со времен Ивана Грозного), Аптекарский, Печатный (государственная печать) и др. Наконец, последнюю, шестую, группу составляли ведомства государственно-церковного управления: Патриарший двор. Приказ церковных дел, Монастырский приказ.

Ключевую роль в приказной системе играл Разрядный приказ, который давал распоряжения относительно похода и содержания войска, заведовал постройкой крепостей, пограничных городов, включая их население и земли, а также ведал пограничной службой. Разряд, кроме военных, имел и административные функции по делам личного состава государственного аппарата. Этот приказ назначал наместников и волостелей, воевод, послов, судей приказов, осуществлял суд над чиновниками, не оправдавшими доверия, разбирал местнические дела. Уже во второй половине XVI века Разрядный приказ приобрел значение важнейшего приказа Русского государства. В конце XVI века ему были окончательно подчинены сохранившиеся еще от удельной раздробленности областные разряды (Новгородский, Смоленский, Рязанский), которые приобрели в дальнейшем характер военно-окружных управлений.

С деятельностью Разрядного приказа связан Поместный приказ, возникновение которого было также обусловлено ростом значения служилого дворянства. Если Разрядный приказ устанавливал поместный «оклад» (земельное жалованье за службу), то наделение («дача в оклад») осуществлял Поместный приказ. До образования этого приказа и то и другое производил Разрядный приказ.

Поместный приказ заведовал государственными землями, раздаваемыми в поместья. Всякий, кто определялся на службу, подавал в Разрядный приказ челобитную с просьбой выделить ему земельное поместье. В Разряде наводили справки о том, что он числился на службе, и что за ним еще нет земель, а затем посылали в Поместный приказ отписку или указ об отмежевании ему определенного участка земли. Пожалование официально проводилось от лица царя и Боярской думы. Царская резолюция, записанная думным дьяком, или списки на верстание были основанием для выдачи жалованной грамоты помещику и дальнейшего наделения его землей.

Особое положение занимал Челобитный приказ, возникновение которого связано с возвышением поместного дворянства и усилением власти московского царя. По решению Земского собора 1549 года дворяне и дети боярские получили право обращаться к суду самого царя. Это решение было закреплено в 64 ст. Судебника 1550 года. Для приема и разбора челобитных, поступавших на имя царя в 1550 году, был учрежден Челобитный приказ во главе с виднейшим деятелем «Избранной рады» А.Ф. Адашевым. В этот приказ поступали все челобитные на имя царя. Часть жалоб направлялась на рассмотрение царя, а другая передавалась в соответствующие учреждения. Приказ принимал апелляционные жалобы на решения должностных лиц и государственных учреждений и, следовательно, являлся своеобразным контрольным органом государства.

87.5. Органы местного управления

Укреплению централизованного начала способствовала и реформа местного управления. Система кормлений изжила себя к середине XVI века и была реформирована либеральным правительством — Избранной Радой. Начав уже с конца 1540-х годов политику ограничения кормлений, правительство пошло на полную ликвидацию этой системы в 1555–1556 году.

«С половины XV века московские государи продолжали править объединявшейся Великороссией посредством перешедшей из удельных веков системы кормлений, к которой с образованием московских приказов присоединилось быстро размножавшееся дьячество. То и другое к половине XVI века сомкнулось в плотный приказный строй, кормивший пеструю толпу бояр и дворян с их холопами, дьяков и подьячих из тех же дворян, а наиболее «из поповичей и простого всенародства», по выражению князя Курбского. В противовес этой приказной администрации, своими кормёжными привычками совсем не отвечавшей задачам государства, и были поставлены в областном управлении выборное начало, а в центральном — правительственный набор: тем и другим средством открывался постоянный приток в состав управления местных общественных сил, на которые можно было возложить безвозмездную и ответственную административно-судебную службы» [Ключевский В.О.: Том 2, С. 528–529. История России, С. 21921–21922]

Власть «кормленщиков» была заменена местным земским самоуправлением. Впервые в России самим гражданам предоставлялось право избирать органы местного самоуправления, что было значительным шагом вперед, по пути демократизации государственного строя. На территории страны создавались два типа учреждений — земские и губные избы. К службе в этих органах привлекались свободные, неопороченные по суду граждане, избираемые населением.

Губные органы стали устанавливаться с 1530-х годов, ещё при наместничьем правлении, уничтоженном в 1555 году. Эти выборные органы вводились сначала не везде, а только в ряде мест, по просьбам населения («по грамотам»), для борьбы с разбойничьими шайками, наводнившими страну во время малолетства Ивана Грозного. Уголовно-полицейский округ, в котором преследование лихих людей предоставлялось самому обществу, назывался губой. С середины XVI века были выделены губные округа (волости, а впоследствии уезды) и повсеместно введены губные органы местного управления. Распространившись на все уезды, губное управление образовало сложную сеть руководящих и подчиненных полицейских органов, раскинувшуюся по всему уезду.

В каждом губном округе из грамотных дворян или детей боярских выбирался губной староста. Он избирался на всесословном уездном съезде, но только из служилых людей, по одному или по два на уезд. Для утверждения в должности избранный являлся в Разбойный приказ, где получал соответствующий наказ. Губные старосты вели дела вместе с губными целовальниками, которых выбирали из своей среды одни тяглые люди, посадские и сельские, в прежних мелких губных округах, посадах, волостях, станах и селах. Старостам подчинены были сотские, пятидесятские и десятские, выбиравшиеся по сотням, полусотням и десяткам, полицейским участкам, на которые делились по числу дворов губные округа.

При каждом губном старосте во второй половине XVI века появилась губная изба. Губные избы стали играть важную роль в системе местного управления. В их функции входило преследование взяточников, наблюдение за подозрительными личностями, разбирательство дел о душегубстве, о татьбе с поличным, о поджоге, изнасиловании, о совращении из православия. В ведении губных властей находились и тюрьмы. Штат губной избы, который занимался делопроизводством, первоначально состоял из губного старосты, десятских и «лучших людей». Вскоре штат был изменен, и теперь при губном старосте состояли губной дьяк и до 4 «целовальников», которых избирали из крестьянской и посадской верхушки и утверждали на месте «целования креста» с обещанием верной службы. В их ведении находились уголовные дела, в том числе полицейские (поимка преступников), судебные, заведование тюрьмами. Впоследствии, в ряде мест, в особенности в центральных уездах, где сильна была поместно-вотчинная система, губные органы сосредоточили в своих руках все местное управление.

В 1552 году царь официально объявил о принятом правительством решении устроить местное управление без кормленщиков. Тогда и выработан был общий план земского самоуправления. Земская реформа была важным фактором в переустройстве местного управления. Она состояла в попытке совсем отменить кормления, заменив наместников и волостелей выборными общественными властями, поручив самим земским мирам не только уголовную полицию, но и все местное земское управление вместе с гражданским судом. Земские общества одно за другим стали переходить к новому порядку управления. В 1555 году правительство решило предоставить земским мирам право осуществлять переход к самоуправлению по воле каждого мира, не делая его обязательным.

В.О. Ключевский отмечает: «Такою общею мерой реформа является уже в грамоте, данной слободе переяславских рыболовов 15 августа 1555 г., в которой царь говорит, что он велел"во всех городех и волостех учинити старост излюбленных… которых себе крестьяне меж себя излюбят и выберут всею землею"и которые умели бы их рассудить в правду,"беспосульно и безволокитно", а также сумели бы собрать и доставить в государеву казну оброк, установленный взамен наместничьих поборов». [Ключевский В.О.: Том 2, С. 490–491. История России, С. 21883–21884].

В каждом земском округе были учреждены земские избы, которые действовали в волостях, иногда и в уездах. Компетенция земских органов была обширной: все ветви управления — полицейское, финансовое, судебное — сосредоточивались в их руках. Земские власти следили за сбором налогов и надлежащим исполнением натуральных повинностей.

В состав земского управления входили: излюбленный голова (позднее староста), земский дьяк и лучшие люди (целовальники или земские судьи), от 2 до 10 человек (в зависимости от размеров волости или уезда). Земские власти избирались и на неопределенный срок, чаще всего на 1–2 года (хорошо работал — оставался, плохо — смещали), но могли быть переизбраны в любое время. Необходимо отметить, что к судебной деятельности этих органов стали привлекаться «добрые люди» из числа местных жителей. Они присутствовали при судебном разбирательстве, скрепляли документы своими подписями, решали вопрос об отнесении подсудимого к разряду профессионального преступника или обычного, что учитывалось при вынесении приговоров.

Особенно интенсивно земская реформа проводилась на черносошном севере, где рано развился товарный обмен, крестьянское предпринимательство и торговля. Предпринимательские слои и составляли костяк новой земской администрации, которая в свою очередь опиралась на выборных представителей общин: сотских, старост и др.

Во второй половине XVI века в некоторых областях, преимущественно пограничных, вводится воеводское управление. После Смуты оно становится всеобщим, соединяя в своих руках административную и военную власть, а также контрольные функции по отношению к местному самоуправлению. Согласно царским наказам воеводы должны были «беречь накрепко, чтоб мужики — горланы богатые… середним и молодшим людем продажи ни чинили и лишних поборов не сбирали». Контроль перерастает постепенно в подчинение губных властей воеводскому правлению. Назначенный царем воевода уже не только руководит гарнизоном и охраняет безопасность региона, он дублирует действия губного старосты. Правительство некоторое время колебалось, не решаясь, какой из этих форм управления отдать предпочтение. В 1679 году губное правление было отменено, в 1684 году восстановлено и существовало ещё некоторое время, пока Пётр I не уничтожил его окончательно.