Становление и развитие института государственного заказа в России в XVII – начале XXI вв. Историко–правовое исследование

Александр Анатольевич Бурмистров

В стране происходит крупномасштабная кампания по реформированию важнейших отраслей жизнедеятельности государства.Изменениям подвержено все: отношения собственности, способ распределения ресурсов, мотивация, цели и средства экономического развития, ценностные ориентации населении, экономические и социальные институты. Реалии действительности показывают, что существующая система регулирование государственного заказа остается не совершенной и не эффективной.

© Александр Анатольевич Бурмистров, 2020

ISBN 978-5-4498-9850-0

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

БУРМИСТРОВ Александр Анатольевич

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА В РОССИИ В XVII — НАЧАЛЕ XXI ВВ.

(ИСТОРИКО—ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена происходящей в стране крупномасштабной кампанией по реформированию важнейших отраслей жизнедеятельности государства: политических, социально—экономических, правовых, духовных основ российского общества. Изменениям подвержено все: отношения собственности, способ распределения ресурсов, мотивация, цели и средства экономического развития, ценностные ориентации населении, экономические и социальные институты. По итогам реформ, урегулированным нормами права, государством гарантированы частная собственность, свободные экономические отношения, характеризующиеся наличием конкуренции, равенством сторон, свободным доступом на рынок и таким же выходом из него.

Вторым фактором, обуславливающим актуальность представленной темы, является то, что все органы государственной власти, государственные учреждения удовлетворяют свои потребности в товарах, работах и услугах через госзакупки, расходуя тем самым колоссальные объемы средств бюджетов всех уровней. По официальным оценкам, объем ежегодных закупок государственного сектора составляет около 13 триллионов рублей¹.

Последние несколько лет в нашей стране осуществляется планомерная интенсивная работа по совершенствованию системы формирования, размещения и реализации государственного заказа, данный вопрос активно обсуждается руководством страны², научной общественностью и практическими работниками, все это показывает то, что институт госзакупок находится в центре внимания органов государственной власти и управления, а также общественности. Так, в последние годы появились федеральные законы от 21 июля 2005 г. №94—ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»³ и от 5 апреля 2013 г. №44—ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»⁴.

Вместе с тем, реалии действительности показывают, что существующая система регулирование государственного заказа остается не совершенной и не эффективной, обилие существующих проблем констатируют недостижимость выполнения поставленных ранее целей. Так сохраняют актуальность проблемы эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции⁵, обеспечения гласности и прозрачности размещения госзаказов и др., поскольку существуют институциональные предпосылки для коррупции и злоупотреблений при расходовании бюджетных средств⁶, свидетельством которых являются в этой сфере громкие коррупционные скандалы последних лет⁷.

Наконец, особую актуальность исследованию придает, тот факт, что Россия вступила во Всемирную торговую организацию⁸. В частности, перед государством стоит задача по реализации существующих мировых стандартов, это касается и правил размещения заказов для государственных нужд. Некоторые эксперты считают, что вступление России в ВТО может обернуться для страны катастрофическими последствиями — ее экономическое развитие пойдет по пессимистическому сценарию⁹. Базисом механизма размещения госзаказа является его нормативно—правовое обеспечение. От того, насколько точно, корректно, полно и правильно будет регламентирован процесс размещения госзаказа зависит не только успешность функционирования данного механизма на практике, но и правильное развитие экономики России, формирование бюджетной политики, и главным образом развитие страны в целом.

Таким образом, выявление проблем в сфере госзаказа и разработка прозрачных и всем понятных правил размещения госзаказов становится все актуальнее. Часто во избежание различного рода коллизий и достижения скорейших результатов используется слепое копирование зарубежного опыта. Практика показала, что подобное реформирование не способно создать эффективно действующий в современных российских условиях институт государственного заказа, ибо всякое изменение требует учета российских исторических традиций. Все это в поисках ответов на волнующие сегодня вопросы заставляет нас обратиться к прошлому.

Изучение организационно—правовых основ государственного заказа, исследование его принципов и задач с момента его зарождения позволяет учитывать предыдущий опыт и извлекать уроки из допущенных в прошлом ошибок. Первые нормативные правовые акты, из найденных, регулирующие государственный заказ в России относятся к XVII веку. За этот период был накоплен огромный опыт, созданы методы и приемы работы, которые используются и в настоящее время. К сожалению, не все из них освещены в научной литературе должным образом.

Настоящее исследование позволит, с одной стороны, восполнить имеющийся в юридической литературе пробел, а с другой — положительно повлиять на выработку стратегических направлений законотворческой деятельности в данной области и практику реализации современного законодательства этой сферы.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы правового регулирования размещения госзаказа давно привлекают внимание исследователей. Традиции изучения этой темы стали закладываться еще в трудах представителей дореволюционной правовой и исторической науки. Преимущественное внимание в них уделялось накоплению фактического материала, проблемам, связанным с эволюцией законодательства в сфере размещения госзаказов. С XVIII века С. М. Соловьев, В. О. Ключевский, А. В. Красик, Б. И. Элькин и другие исследовали общетеоретические вопросы отечественного права; военное законодательство Петра I, кодификации военного законодательства, тенденции развития права в целом, в том числе в сфере размещения госзаказа. Заметный вклад в разработку представленной темы внесли К. П. Победоносцев¹⁰, исследовавший вопросы истории законодательства о подряде с казной, Г. Ф. Шершеневич, рассмотревший договор государственного подряда и И. М. Тютрюмов¹¹, систематизировавший законы гражданские с разъяснениями Правительствующего Сената и комментариями русских юристов.

В советский период указанные вопросы по—прежнему подвергались исследованию классиками отечественной цивилистики, которые начали изучать проблемы госзаказа еще в дореволюционной России: Д. И. Мейер, И. А. Покровский, Г. Ф. Шершеневич и другие. Значительный вклад в исследование правового регулирования хозяйственной деятельности в СССР, в том числе по правовому регулированию правоотношений по договорам поставки для государственных нужд внес автор многочисленных исследований по гражданскому праву, профессор О. С. Иоффе.

Вопросы гражданского права и хозяйственных отношений в области госзаказа освещались в периодической печати¹², изданиях учебного толка: С. С. Алексеева, Н. И. Клейна, С. Н. Братусь совместно с Л. А. Лунц и др.

Несмотря на проявленный интерес советской общественности и ученых к институту госзаказа, нам не удалось найти полных, комплексных работ того периода, освещавших путь трансформации правил размещения госзаказов, практики их применения и реализации.

В постсоветский период, с переходом страны к рыночным отношениям, возрос интерес к проблемам истории развития и становлении отечественного института государственного заказа. Исследователей заинтересовали обзор исторических данных, периодизация становления и развития института госзаказа, анализ опыта проведения торгов и его специфика в различные периоды истории Отечества, а также особенности национального законодательства. Особенно актуальным рассмотрение проблем данного института стало в 2000—х годах. Именно тогда появились специально посвященные нашей теме крупные монографические исследования В. Е. Белова, В. Н. Разгона, А. Ю. Жданова, А. Н. Фёдорова, В. В. Мельникова, В. В. Андреева, Е. Р. Борисовой, Н. С. Доронина, Т. Я. Хабриева и др., диссертационные работы — по проблемам гражданско—правового (В. И. Кузнцов, А. В. Яровой, П. С. Тарабаев, Д. Ю. Борисов, А. В. Демкин, В. Г. Блинов, Д. С. Торосян, И. В. Балтутите, К. А. Зимин, Э. В. Немченко, В. А. Анисимов и др.), административно—правового регулирования государственного заказа (С. Ю. Сушков, В. С. Гладков, А. С. Тихомиров, О. А. Ступников, Л. В. Слепенкова, В. В. Кикавец и др.); а также организационно—экономического обеспечения госзаказа (Л. К. Фатеева, Е. В. Лезина, В. П. Черданцев, К. В. Федоров, В. А. Кныш и др.). Вопросы противодействия коррупции в системе государственных закупок специально изучил А. А. Храмкин. Системы управления государственным заказом на региональном уровне стала предметом исследования А. Н. Асаула, В. П. Грахова, В. А. Кощеева, В. Е. Чибисова, а также Г. М. Веденеева, С. Б. Дашкова, В. И. Луткова, А. В. Романовского и др.

Известный интерес в плане изучения рассматриваемой темы представляют специальные журнальные статьи и иные публикации.

Однако анализ имеющейся литературы привел автора к выводу, что, несмотря на значительное количество работ по избранной в диссертации историко—правовой проблематике, до настоящего времени еще не стало объектом специального комплексного изучения, в которых нашли бы комплексное, многоаспектное отражение проблемы становления и развития института государственного заказа в России в XVII — начале XXI вв., что и обусловило выбор темы данного исследования, его цель и задачи.

Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают период с XVII в. по настоящее время. Начальная его дата связана с появлением первых нормативных правовых актов в сфере размещения государственного заказа. Конечная дата связана с изменениями во внутренней и внешней политике государства, направленными на совершенствование многих отраслей, в том числе правоотношений, связанных с размещением государственных заказов. По мнению диссертанта, данные временные рамки позволяют наиболее полно проследить характерные тенденции формирования правовой политики в сфере размещения государственных заказов, определить место и роль института государственного заказа в истории русского права.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные со становлением и развитием института государственного заказа в период XVII — начала XXI столетий.

Предмет исследования — дореволюционное, советское и постсоветское российское законодательство в сфере государственного заказа.

Цель научного исследования состоит в комплексном историко—правовом анализе института государственного заказа с момента его зарождения и до настоящего времени.

Достижение указанной цели обеспечивается постановкой и решением следующих задач:

— исследовать историко—правовые предпосылки возникновения и развития государственного заказа в России;

— обобщить и проанализировать основные положения Российского законодательства различных периодов о размещении государственных заказов в России;

— проанализировать тенденцию развития законодательства в этой сфере и механизм его реализации, определить на этой основе основные этапы и периоды становления и развития госзаказа;

— рассмотреть модель организационно—правового регулирования института государственного заказа на каждом этапе его строительства, в связи, с чем также рассмотреть процесс возникновения, становления и формирования государственных органов, в чьи функции входило размещение государственного заказа, их структуру, статус, компетенцию и механизмы взаимодействия;

— дать юридическую характеристику основным способам размещения госзаказа, существовавшим в отдельные периоды развития государства. Раскрыть содержание и значение основных принципов размещения госзаказов;

— исследовать причинно-следственную взаимосвязь экономических и политических изменений, происходящих внутри государства с механизмом размещения госзаказа;

— выявить состояние и проблемы борьбы со злоупотреблениями должностных лиц, ответственных за размещение госзаказов и участников размещения заказов на этапах развития института госзаказа;

— рассмотреть практику размещения государственного заказа в современных условиях;

— сделать необходимые научно—обоснованные выводы и предложить практические рекомендации по совершенствованию реализации современного законодательства Российской Федерации о размещении заказов.

Методологическая база и методы исследования. Методологической основой диссертации стали такие научные принципы познания, как историзм, объективность, системность и комплексность. Эта методологическая основа дает ключ к пониманию правотворческой и правоприменительной деятельности государственной власти в процессе разработки и реализации наиболее оптимальной российской модели института государственного заказа.

Работа над диссертацией осуществлялась с использованием возможностей:

1) формально—юридического метода, применявшегося при анализе законодательных актов и теоретических концепций о содержании, принципах, задачах государственного заказа, методах борьбы с коррупцией;

2) сравнительно—правового метода, позволяющего сопоставить законодательные акты и правовые нормы, разработанные в различные периоды нашей истории, выявить зарубежные источники, а также составить представление об основных тенденциях и направлениях развития законотворческого процесса в сфере государственного заказа;

3) системного подхода, способствующего определению места и роли государства в становлении и развитии российского института государственного заказа;

4) диалектического метода, позволяющего проследить основные этапы зарождения, становления и функционирования государственных органов, принимавших участие в становлении и развитии института государственного заказа;

5) хронологического и диахронного (метода периодизации) методов при определении основных рубежных точек отсчета в развитии отечественного института государственного заказа на определенных хронологических отрезках и в их историческом развитии;

6) метода актуализации, позволяющего выявить наиболее значимые факторы, определявшие особенности исторического развития института государственного заказа и политики государства в этой сфере.

Теоретическую базу исследования составили работы по общей теории, истории права и государства, специальная юридическая литература в сфере размещения государственного заказа дореволюционного, советского и современного периодов. В этом ключе в диссертации использовались работы ученых: К. П. Победоносцева, И. М. Тютрюмова, О. С. Иоффе, Г. Ф. Шершеневича, И. А. Исаева, Г. М. Веденеева, Г. Н. Кобзева, Е. Ю. Гончарова, Г. А. Суходольского, Л. И. Шевченко, В. И. Смирнова, Н. В. Нестеровича, К. В. Кузнецова, В. И. Кузнецова, Е. В. Соломонова, А. А. Храмкина, А. С. Тихомирова, В. С. Гладкова, В. В. Кикавец, Д. Ю. Борисова, К. А. Зимина, А. В. Демкиной, П. В. Измайлова, Э. Х. Рахимова, В. Г. Блинова, А. С. Тихомирова, В. А. Щербакова, А. В. Атамась, И. И. Смотрицкой, В. Е. Белова, К. В. Кичика и других.

Источниковая база исследования основана на широком круге материалов, ее составили как опубликованные, так и неопубликованные источники, которые можно разделить на следующие группы:

Первая группа: открытые публикации, среди которых следует выделить, прежде всего, корпус нормативно—правовых актов: Полное собрание законов Российской империи, Свод законов Российской империи, Собрание узаконений и распоряжений Правительства, Собрание узаконений РСФСР, декреты, постановления, положения, законы ВЦИК и СНК, РКП (б) — ВКП (б), Собрание законов СССР, Собрание законодательства Российской Федерации, Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. Они определяли сущность правительственной политики в отношении государственных закупок.

Во—вторых, подзаконные акты: циркуляры и директивы правительства, центральных партийных и судебных органов, в том числе ВЦИК и СНК, которые определяли механизм реализации законов, а также немногие, опубликованные в дореволюционное, советское и постсоветское время, материалы, систематизированные в специальных тематических сборниках.

Вторую группу источников составляют архивные материалы, материалы периодической печати, сборники опубликованных материалов, статистические сборники, в том числе доступные в информационно—телекоммуникационной сети «Интеренет».

Третья группа источников — публицистические работы главных идеологов государства, а также выступления, речи и доклады руководителей страны.

Анализу и оценке основных проблем диссертации также способствовал продолжительный личный опыт автора в размещении государственных заказов.

Научная новизна исследования заключается в том, что оно является одной из первых в науке истории права монографических работ, посвященных комплексному, многоаспектному анализу формирования и функционирования института государственного заказа, являющегося неотъемлемой составляющей отрасли государственного права с XVII по начало ХХI вв., а также отдельных способов размещения государственного заказа. В работе прослежены основные этапы возникновения и развития института государственного заказа, проанализированы нормативно—правовая база его функционирования, организационно—структурные изменения, основные направления деятельности по реализации госзаказа и борьбе с коррупцией в сфере госзаказа.

Новизна также заключается в следующем:

— на основе учета специфических особенностей, характерных для сферы размещения государственных заказов автором выделены этапы и периоды исторического развития института госзаказа;

— автор пришел к выводу, что возникновение государственного заказа является закономерным процессом в удовлетворении потребностей государства в качественных товарах, работах и услугах за приемлемую цену;

— на начальном этапе государственные закупки размещались только для обеспечения нужд царя и военных нужд, так как первоначально сосредоточение государственных средств и государственных интересов было сосредоточено на управлении и сохранении власти;

— высказана мысль об известном влиянии на организацию госзакупок характера существующего политического режима;

— нормативно—правовое регулирование госзакупок изменялось под воздействием различного рода политических, экономических и социальных условий жизни общества;

— государственная политика в области регулирования государственного заказа отражала объективное состояние экономики страны и идеологические установки правящих классов, сословий, слоев, групп;

— рассмотрена кадровая политика государства в сфере госзакупок.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Историю становления и развития института государственного заказа с учетом нормативно—правовой базы можно разделить на три этапа, причем каждый из них включает по два периода:

первый этап (1654—1917 гг.) — этап зарождения института госзаказа, на котором формировались потребности государства в четкой регламентации некой единой системы государственных закупок и их принципов. Первоначально преимущественно характерны закупки для нужд царя и его двора без нормативно—правового регулирования. Впоследствии нормы регулирования данного процесса занимали важное место в нормотворчестве. Первый этап имеет два периода:

Первый из них, — период формирования историко—правовых предпосылок и возникновения государственного заказа в России, — охватывает временной промежуток с 1654 г. по 1731 год. В этот период происходит формирование основных ключевых принципов размещения госзаказов, которые впоследствии стали стержневыми постулатами к развитию системы госзаказа и института в целом. Второй — хронологически охватывает период с 1732 г. до октября 1917 года. В этот период происходит дальнейшая эволюция института государственного заказа, обогащается его содержание, формируются и утверждаются его основные принципы.

Второй этап — нормативно—правовое регулирование государственного заказа в советский период отечественной истории (после октября 1917—1991 гг.). Этап застоя основных принципов госзаказа, этап советского института госзаказа. Для данного этапа характерно размещение госзаказа без проведения конкурсных процедур — у единственного участника, которым зачастую выступало само же государство в лице своих органов, учреждений и предприятий. Второй этап имеет два периода:

Первый — организационно—правовые основы института государственного заказа (ноябрь 1917—1929). Для данного периода характерно снижение роли конкурентных госзакупок и института госзаказа в целом. Указанное непосредственно имело причинно—следственную связь с революционными событиями и гражданской войной в стране. Второй — особенности советского нормативно—правового регулирования в сфере государственного заказа (1930—1990). В этот период происходит застой, законсервирование основных принципов госзаказа. Это связано с тем, что в это время практически отсутствовала частная собственность, все производители имели статус государственных предприятий, тем самым размещение госзаказов происходило по плановой системе. Государство являлось одновременно и заказчиком и исполнителем госзаказа. Однако это позволило стране совершить исторический скачок, вступить в индустриальную цивилизацию, превратиться по объему и структуре производства в первую в Европе и вторую в мире промышленную державу.

Третий этап — развитие законодательства о размещении государственных заказов в постсоветской России (1991 — по настоящее время). Данный этап связан с развитием финансово—экономических отношений, его еще можно назвать этапом бурного развития института госзаказа. С наступлением третьего этапа началось совершенствование государственного заказа в Российской Федерации. Наступил так называемый период продвижения основных принципов института госзаказа: открытости, прозрачности, эффективности и конкурентного размещения госзаказа. Возрастает роль института госзаказа.

Несмотря на особенности в организации госзаказа и его правоприменительной практики, институт госзаказа в постсоветской России создавался и формировался как некий институт финансового взаимодействия государственного и корпоративного секторов экономики. Институт играет важную роль в упорядочивании расходования бюджетных средств и одновременно входит в общую стратегию усиления роли государства в экономике.

Этапы становления и развития института государственного заказа свидетельствуют, что под влиянием меняющихся условий развития экономических отношений изменяются и особенности размещения госзаказа.

2. На начальном этапе становления института государственного заказа государственные закупки размещались только для царских нужд и обеспечения армии царя, и носили бессистемный характер, так как любое указание царя должно было беспрекословно исполнено. Это обуславливалось тем, что управление государством было сосредоточено в одних руках. Сохранение власти требовало содержания армии в полной боевой готовности, что требовало удовлетворение ее потребностей. Постепенно, по мере развития экономических отношений, развивалась и сфера госзаказа, госзаказ стал применяться и для обеспечения нужд отдельных местностей страны.

3. Практически на всем протяжении рассматриваемого периода специально подготовка кадров для реализации государственных заказов не велась. Должностные лица, ответственные за размещение госзаказов, имели весьма слабую подготовку в названной сфере, ибо они занимались госзакупками преимущественно в дополнение к своим основным обязанностям, не имя при этом, должной специальной профессиональной подготовки. Ситуацию усугубляло и то, что законодательство в сфере госзаказа постоянно менялось, возрастали требования к знаниям, умениям и навыкам людей, причастных к реализации госзаказов. Профессионально готовить кадры в этой сфере начали лишь с 1999 года.

4. Возникновение государственного заказа, — потребности в товарах, работах и услугах для государственных нужд, — является закономерным результатом формирования, развития и укрепления государства.

Точного толкования понятия государственного заказа в законодательных актах дореволюционной России и Российской империи не было, в нормативных правовых документах того периода упоминался термин «подряд», «поставка», который имеет значение как поставка товара, выполнение работ, оказание услуг для нужд царя и равнозначно ныне известному нам понятию «поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Наравне с понятием «подряд» использовалось и понятие «торги», как форма торговли, что было равнозначно понятию «конкурс» и в первую очередь было охарактеризовано публичностью и состязательностью его проведения.

5. Важным этапом в развитии законодательства о размещении заказов для государственных нужд стали годы правления Петра I. Формирование правовых основ госзаказа на данном этапе имеет ряд особенностей, так как данный процесс протекал в сложной и противоречивой обстановке. Характерной особенностью этого периода явились, с одной стороны, особенно интенсивное развитие законодательства в сфере размещения госзаказа, с другой, преимущественное их размещение в сфере военных нужд. При Петре были изданы важнейшие нормативные правовые акты, регулирующие сферу госзаказа — Указ Сената от 27 декабря 1714 г. «О подрядах», Указ Сената от 25 января 1716 г. «О подрядах и договорных письмах»; Регламент «Камер—коллегии» 1721г., закрепивший основные положения распределения государственных заказов на конкурсной основе, а в 1722 г. был издан первый развернутый законодательный акт, регулирующий закупочную деятельность государственных учреждений — «Регламент о управлении адмиралтейства и верфи». Это были передовые документы своего времени. «Регламент о управлении адмиралтейства и верфи» включил в себя все лучшее флотских регламентов других стран, регламентированный в этом документе порядок работы с подрядчиками является фактически прообразом современного законодательства о размещении заказов. Особенностью указанного нормативно—правового регулирования является и то, что в Российской империи такая подробная правовая регламентация появилась намного раньше, чем в других странах, тем самым Петр I предвосхитил мировые взгляды на Россию, ввел передовую регламентацию процесса размещения госзаказа.

В полном соответствии с духом абсолютизма, помимо общих правил размещения госзаказов были и индивидуальные, которые перечеркивали «писаные» законы. Это было продиктовано существовавшей в то время системе так называемого абсолютизма, означавшего неограниченность и не подконтрольность власти монарха, никто не мог перечить ему. Размещение госзаказов по «не писаным» правилам завесило от характера, импульсивности правителя, его личной симпатии и антипатии, фаворитизма, результатов от военных действий, результатов некачественного размещения госзаказов, осуществления внешней политики. Подрядчики — друзья императора, выполнявшие госзаказы, зачастую не несли какую либо ответственность за их не исполнение, что в свою очередь негативно отражалось на развитии страны.

Время показало удивительную жизнеспособность многих принципов института госзаказа, созданных Петром.

6. Революционные события 1917 г. и последовавшая за ними Гражданская война ликвидировали саму необходимость публичных способов размещения заказов на государственные поставки и подряды. Данное положение продлилось до 1921 года. Характерной чертой снабжения предприятий необходимыми для производства материальными ресурсами, так же как и сбыт изготавливаемой ими продукции, производились по нарядам органов власти без размещения заказов — без заключения договоров. В этой бесконтрольной атмосфере широко развилась и процветала коррупция.

7. В условиях плановой системы хозяйствования, существовавшей в СССР, все закупки являлись государственными.

В годы Великой Отечественной войны выполнение государственных заказов было крайне сложно. В военное время, конкурсные процедуры как таковые не применялись.

В советский период, хотя и издавались нормативно—правовые акты, регулирующие отношения, связанные государственным заказом, субъектами этих правоотношений становились государство и государственные предприятия и организации. Государственные нужды обеспечивались за счет распределения фондов (лимитов) и прикрепления поставщиков (подрядчиков) к потребителям (заказчикам). Таким образом, состав государственных заказов по стране в целом формировался и утверждался Госпланом СССР и Госснабом СССР, а затем доводился до предприятий.

8. Коррупция в госзакупках процветала на всех этапах существования института госзаказа. Во все времена она была вне закона, ее пытались искоренить. Прозрачность конкурсных процедур и их результативность всегда были основными задачами государства при проведении госзакупок. Вопреки предпринимавшимся усилиям искоренить коррупцию из этой сферы до сих пор не удалось, борьба с подобными преступлениями остается актуальной и по сегодняшний день.

9. Реформирование порядка размещения государственных заказов в постсоветской России началось одновременно с переходом России к рыночной экономике. Процессы формирования многоукладного хозяйства на основе различных форм собственности, становления и развития инфраструктуры рынка и его хозяйственного механизма коренным образом изменили экономическую, информационную и правовую среду функционирования института госзаказа. С созданием нового хозяйственного механизма происходило ориентирование государственного сектора на качественное и эффективное размещение госзаказов, используя принципы состязательности и открытости. Кроме того, расширение и укрепление сферы действия товарно—денежных отношений усиливало роль самого института госзаказа, что требовало новых подходов к его регулированию.

Первым законодательным актом, регулирующим общие правовые и экономические принципы формирования и размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд в новых условиях, стал Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. №2859—1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», заложивший фундамент современной системы государственного заказа. Затем принимались иные нормативные правовые акты, регулирующие область исследования. Однако все они были не способны решать и регламентировать даже самые элементарные процедурные вопросы размещения государственного заказа.

Действовавшее до 1 января 2006 г. законодательство в сфере размещения государственного заказа было не последовательно, не имело единой системы и информационных ресурсов о проводимых госзакупках. Все это не позволяло создавать условия для открытости и прозрачности госзакупок, развития добросовестной конкуренции участников размещения заказов, предоставляя госзаказчикам практически неограниченные возможности для злоупотреблений путем размещения заказов у «своих» поставщиков, что порождало всевозможные злоупотребления и коррупцию, существенно ограничивало возможности широкого круга участников в получении заказов. Для преодоления данных проблем был принят комплексный, жестко регламентировавший государственные закупочные процедуры — Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94—ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Принятие указанного закона явилось ключевым событием в изменении послеперостроечных правил размещения госзаказа и в становлении института госзаказа в постсоветской России в целом.

10. Несмотря на существовавшие во все времена проблемы в госзаказе, участие в госторгах, всегда было и остается привлекательным и прибыльным делом для участников размещения заказов, а в некоторых случаях, при выполнении особо важных или выполнении заказов для нужд «значимых госзаказчиков» делом престижным и почетным.

11. На сегодняшний день законодательная база в сфере размещения госзаказа новая, систематически совершенствуется на смену основному закону, регулирующему данную сферу 94—ФЗ должен прийти Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. №44—ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Издаются и корректируются подзаконные акты, одним за другим латая друг друга, что показывает о не совершенстве существующей нормативной правовой базы, о не до конца продуманных принимаемых нормативных правовых актов в данной сфере.

Одним из наиболее эффективных способов предупреждения законодательных и прочих ошибок в сфере размещения госзаказа является общественное обсуждение законопроектов и подзаконных актов в данной сфере.

Теоретическая значимость исследования. Работа является комплексным монографическим исследованием проблем формирования и развития института государственного заказа в России. Сформулированные в работе выводы дополняют ряд разделов истории отечественного государства и права. Они расширяют сферу научного знания, определяя ряд важных аспектов создания, развития и реализации законодательства России в сфере размещения заказов.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы в преподавании курсов истории права и государства России, в подготовке учебно—методических пособий, научных работ. Полученные в результате исследования выводы, рекомендации и предложения могут быть применены при совершенствовании законодательства и практической деятельности государства в лице его органов при размещении государственных заказов.

Диссертационное исследование представляет собой пример комплексного подхода к правовому институту размещения государственного заказа с позиций историко—правовых, теоретико—правовых и государственно—правовых наук. В результате настоящее исследование может послужить базой как для новых историко—правовых и теоретических исследований проблематики размещения государственного заказа, так и для преподавания дисциплин историко—правового и государственно—правового цикла в гуманитарных ВУЗах.

Материалы диссертации могут найти свое применение в просветительских мероприятиях по повышению правовой культуры участников размещения государственного заказа.

Апробация результатов исследования. Исследование подготовлено на кафедре теории и истории государства и права Марийского государственного университета, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования докладывались на международных, российских научно—практических конференциях и круглых столах, в том числе: Научной конференции по итогам НИР профессорско—преподавательского состава, научных сотрудников, аспирантов и студентов (Йошкар—Ола, 2009—2011 гг.), IV Международной научно—практической конференции «Пробелы в Российском законодательстве» памяти академика В. Н. Кудрявцева (Чебоксары, 18 — 19 июня 2010 г.), XIV Вавиловских чтениях — всероссийской научной конференции с международным участием «Россия в глобальном мире: вызовы и перспективы развития» (Йошкар—Ола, 2—4 декабря 2010 г.), XVIII межвузовской научной студенческой конференции «Государство и право: актуальные проблемы современности» (Йошкар—Ола, 23 марта 2011 г.), Международной научно—практической конференции (Чебоксары, 2 декабря 2011 г.), II Всероссийской научной конференции «Россия 2030 глазами молодых ученых» (Интернет—конференция, Москва, август—декабрь 2011 г.).

Результаты исследования прошли обсуждение и были одобрены на кафедре теории и истории государства и права МарГУ.

Отдельные положения исследования учтены Министерством образования и науки Республики Марий Эл и государственным бюджетным образовательным учреждением дополнительного образования детей Республики Марий Эл «Дворец творчества детей и молодежи», которые применяются ими при размещении госзаказов, что подтверждается соответствующими актами внедрения.

Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс МарГУ и использовались в факультативных курсах для студентов.

Структура работы обусловлена спецификой объекта, предмета и цели, а также постановкой задач и логикой проведения исследования, состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.

Примечания

1

URL: http://www.economy.gov.ru/minec/press/news/doc20120215_09.

2

Послание Президента России Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 года. URL: http://kremlin.ru/news/17118; Бюджетное послание Президента России Федеральному собранию от 30 ноября 2010 года. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/9637 и др.

3

СЗ РФ, 2005, №30 (ч. 1), ст. 3105.

4

СЗ РФ, 2013, №14, ст. 1652.

5

С подачи Федеральной антимонопольной службы имеются случаи возбуждения уголовных дел в отношении картелей, действовавших при размещении госзаказов. URL: http://www.fas.gov.ru/fas-news/fas-news_33907.html (дата обращения: 05.02.2013). Интервью РИА Новости начальника управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры Российской Федерации Александра Александровича Аникина. URL: http://ria.ru/interview/20100514/234001687.html.

6

Счетная палата Российской Федерации выявила за 2010 год нарушения закона о размещении госзаказов для государственных нужд на 37,5 млрд. руб. URL: http://www.garant.ru/news/308756/ (дата обращения: 17.02.2011). Согласно ежегодного всемирного рейтинга восприятия коррупции в госсекторе (CPI), составленном организацией Transparency International, в 2012 г. Россия заняла 133-е место из 176 стран, поделив его с Коморскими островами, Гайаной, Гондурасом, Ираном и Казахстаном. В 2011 г. Россия занимала 143—е место среди 182 стран, а в 2010 г. — 154—е. URL: http://www.vedomosti.ru/politics/news/6830741/rossiya_chut_podnyalas_v_mirovom_rejtinge_vospriyatiya#ixzz2JccbB9rI.

7

Васильев И. Краткая история коррупции в России. URL: http://www.forbes.ru/node/215894/slide/1; Все о коррупции в России. URL: http://korrossia.ru/ (дата обращения: 28.12.2012) и др.

8

Принят федеральный закон от 21 июля 2012 г. №126-ФЗ «О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.». СЗ РФ, 2012, №30, ст. 4177.

9

Бабкин К. А., Кузнецов А. В., Корчевой Е. А., Пронин В. В., Самохвалов В. А. Последствия присоединения России к Всемирной торговой организации. Москва, 2012. Систем. требования: Adobe Reader. URL: http://wto-inform.ru/upload/brochure/brochure_wto.pdf.

10

Победоносцев К. П. Курс гражданского права. Часть третья: Договоры и обязательства. М.: Статут, 2003. 622 с. Консультант плюс: Классика российского права. URL: http://civil.consultant.ru/elib/books/17/.

11

Законы гражданские с разъяснениями Правительствующего Сената и комментариями русских юристов. Составил Тютрюмов И. М. Книга третья. М.: Статут, 2004. 571 с. Консультант плюс: Классика российского права. URL: http://civil.consultant.ru/elib/books/35/.

12

Райхер В. К. на страницах журнала «Правоведение» опубликовал глубоко содержательные статьи, которые в том числе затрагивали вопросы госзакупок об ответственности за причинение вреда (1971, №5), о возложении исполнения обязательства на третье лицо (1972, №4), о системе права (1975, №3) и др.; Гавзе Ф. Н. О юридической природе собственности в Советском Союзе // Весцi НКЮ БССР. Минск, 1927. №8. Правовое положение имущества в БССР в период восстановления народного хозяйства // Ученые записки (Белорусский ун-т). Вып. 31. 1957. С. 3. и др.