Комментарий к Федеральному закону от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» (постатейный)

А. Н. Борисов, 2021

Издание подготовлено с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 219-ФЗ в рамках создания Единого государственного реестра записей актов гражданского состояния, а также Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. № 438-ФЗ, в том числе изменений, вступающих в силу с 1 октября 2018 г., с 1 января 2019 г. и с 1 января 2021 г. Подробно рассмотрены положения Закона об органах, осуществляющих регистрацию актов гражданского состояния – рождение, заключение брака, расторжение брака, усыновление (удочерение), установление отцовства, перемена имени и смерть, порядок регистрации этих актов, порядок изменения, восстановления и аннулирования записей актов гражданского состояния, порядок и сроки хранения актовых книг. При анализе норм Закона рассмотрены лежащие в их основе положения Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, нормы международных договоров России, нормы гражданского и семейного законодательства. Положения Закона проанализированы в их взаимосвязи с нормами процессуального законодательства. Приведены правовые позиции высших судебных органов, а также положения принятых на основании Закона нормативных правовых актов Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти. Издание предназначено для работников органов ЗАГС, судей, должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также для граждан, обращающихся за регистрацией актов гражданского состояния и разрешением иных вопросов по поводу такой регистрации.

Глава I

Общие положения

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон определяет:

органы, которые производят государственную регистрацию актов гражданского состояния;

порядок государственной регистрации актов гражданского состояния;

порядок формирования книг государственной регистрации актов гражданского состояния (актовых книг);

порядок исправления, изменения, восстановления и аннулирования записей актов гражданского состояния;

порядок и сроки хранения книг государственной регистрации актов гражданского состояния (актовых книг);

порядок выдачи повторных свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния и иных документов, подтверждающих наличие или отсутствие факта государственной регистрации акта гражданского состояния;

порядок ведения Единого государственного реестра записей актов гражданского состояния.

Предмет регулирования комментируемого Закона предопределен непосредственным предписанием нормы п. 4 ст. 47 части первой ГК РФ, согласно которой органы, осуществляющие регистрацию актов гражданского состояния, порядок регистрации этих актов, порядок изменения, восстановления и аннулирования записей актов гражданского состояния, формы актовых книг и свидетельств, а также порядок и сроки хранения актовых книг определяются законом об актах гражданского состояния.

Органы, которые производят государственную регистрацию актов гражданского состояния, определены в ст. 4 комментируемого Закона. По общему правилу, такими органами являются органы ЗАГС, образованные органами государственной власти субъектов РФ. На территориях, где отсутствуют такие органы, их полномочия возлагаются на органы местного самоуправления муниципальных образований этих территорий. За пределами территории России функции по государственной регистрации актов гражданского состояния осуществляют консульские учреждения России. Данные полномочия консульских учреждений России определены в ст. 5 комментируемого Закона.

Общеустанавливающие нормы об осуществлении государственной регистрации актов гражданского состояния содержатся в части первой ГК РФ и в СК РФ. В частности, в п. 1 ст. 47 ГК РФ установлен исчерпывающий перечень актов гражданского состояния — рождение, заключение брака, расторжение брака, усыновление (удочерение), установление отцовства, перемена имени, смерть гражданина, которые требуют обязательной регистрации (см. комментарий к ст. 3 Закона). Порядку государственной регистрации перечисленных актов гражданского состояния посвящены соответственно главы II, III, IV, V, VI, VII и VIII комментируемого Закона.

Внесение исправлений и изменений в записи актов гражданского состояния регламентировано положениями гл. IX комментируемого Закона, а восстановление и аннулирование записей актов гражданского состояния — гл. X данного Закона. Порядок и сроки хранения книг государственной регистрации актов гражданского состояния (актовых книг) определен главой XI комментируемого Закона.

Указания на то, что комментируемый Закон определяет порядок выдачи повторных свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния и иных документов, подтверждающих наличие или отсутствие факта государственной регистрации акта гражданского состояния, и порядок ведения ЕГР ЗАГС, введены в комментируемую статью с 1 октября 2018 г. Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 219-ФЗ, которым наряду с прочими изменениями комментируемый Закон дополнен статьей 13¹, посвященной ЕГР ЗАГС, статьей 13², регламентирующей предоставление сведений, содержащихся в ЕГР ЗАГС, и статьей 77¹, предусматривающей и регламентирующей перевод в электронную форму книг государственной регистрации актов гражданского состояния (актовых книг).

Статья 2. Законодательство об актах гражданского состояния

1. Законодательство об актах гражданского состояния состоит из настоящего Федерального закона, основывающегося на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Семейного кодекса Российской Федерации, и принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации.

2. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, при регистрации актов гражданского состояния учитываются нормы, установленные законами субъектов Российской Федерации, принятыми в соответствии с Семейным кодексом Российской Федерации.

1. В комментируемой статье речь идет о законодательстве об актах гражданского состояния, из чего прежде всего следует, что федеральный законодатель выделяет нормативные правовые акты, посвященные актам гражданского состояния, в самостоятельную законодательную отрасль.

В пункте 1 статьи установлено, что комментируемый Закон основывается на положениях ГК РФ и СК РФ. Однако, согласно правовой позиции КС России, выраженной в Определении от 4 октября 2001 г. № 248-О^[58] и подтвержденной в Определении от 23 апреля 2002 г. № 127-О^[59], институт актов гражданского состояния регулируется гражданским законодательством. Как указал КС России, именно в гражданском законодательстве содержатся общеустанавливающие нормы об осуществлении государственной регистрации актов гражданского состояния, о порядке регистрации этих актов, порядке изменения, восстановления и аннулирования записей актов гражданского состояния, формах актовых книг и свидетельств, о порядке и сроках хранения актовых книг на основании закона об актах гражданского состояния (п. 4 ст. 47 части первой ГК РФ), а также исчерпывающий перечень актов гражданского состояния — рождение, заключение брака, расторжение брака, усыновление (удочерение), установление отцовства, перемена имени, смерть гражданина, которые требуют обязательной регистрации (п. 1 ст. 47 ГК РФ). Тем самым, по мнению КС России, обеспечивается общефедеральное единство в регулировании указанных отношений.

В упомянутых определениях КС России также указано, что административным законодательством (а таковое согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении России и ее субъектов) регулируются отношения, возникающие в процессе осуществления исполнительной власти, в т. ч. в процессе создания и организации деятельности таких регистрационных органов, как органы государственной регистрации актов гражданского состояния. Следовательно, организация и деятельность органов ЗАГС (системы этих органов) регламентируется федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Комментируемый же Закон является федеральным законом, определяющим основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также направленным на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти (см. комментарий к ст. 4 Закона).

К этому следует добавить, что издаваемые в соответствии со ст. 4 комментируемого Закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам образования и деятельности органов ЗАГС, а также по вопросам наделения органов местного самоуправления полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния исходя из комментируемой статьи непосредственно актами законодательства об актах гражданского законодательства не являются. Законодательство об актах гражданского законодательства согласно п. 1 комментируемой статьи состоит из комментируемого Закона и нормативных правовых актов России, т. е. актов федерального уровня.

Комментируемый Закон указан в п. 1 комментируемой статьи в качестве единственного законодательного акта, непосредственно составляющего законодательство об актах гражданского состояния, что согласуется с приведенной выше нормой п. 4 ст. 47 части первой ГК РФ. При этом комментируемому Закону отведено центральное место в системе законодательство об актах гражданского состояния: иные нормативные правовые акты могут приниматься только в соответствии с данным Законом.

Исходя из положений ст. 3 части первой ГК РФ о гражданском законодательстве и иных актах, содержащих нормы гражданского права, в п. 1 комментируемой статьи подразумеваются содержащие нормы института актов гражданского состояния указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (прежде всего — уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, см. комментарий к ст. 4 Закона).

Представляется, что в отношении указанных нормативных правовых актов вполне применимы по аналогии положения ст. 3 части первой ГК РФ, исходя из которых:

отношения в сфере регистрации актов гражданского состояния могут регулироваться указами Президента РФ, которые не должны противоречить ГК РФ и комментируемому Закону;

на основании и во исполнение ГК РФ и комментируемого Закона, указов Президента РФ Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы института актов гражданского состояния;

в случае противоречия указа Президента РФ или постановления Правительства РФ ГК РФ, комментируемому Закону применяется ГК РФ или комментируемый Закон;

федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы института актов гражданского состояния в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, комментируемым Законом и иными правовыми актами законодательства об актах гражданского состояния.

2. Если гражданское законодательство, которым, как говорилось выше, регулируется институт актов гражданского состояния, согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ находится в ведении России (данная конституционная норма воспроизведена в п. 1 ст. 3 части первой ГК РФ), то семейное законодательство, на котором в силу п. 1 комментируемой статьи также основывается законодательство об актах гражданского состояния, в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении России и ее субъектов.

Конституционная норма о том, что семейное законодательство находится в совместном ведении России и ее субъектов, воспроизведена в п. 1 ст. 3 СК РФ. Согласно п. 2 указанной статьи семейное законодательство состоит из СК РФ и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, а также законов субъектов РФ. Там же установлено, что законы субъектов РФ регулируют семейные отношения по вопросам, отнесенным к ведению субъектов РФ СК РФ, и по вопросам, непосредственно СК РФ не урегулированным. Нормы семейного права, содержащиеся в законах субъектов РФ, должны соответствовать настоящему СК РФ.

С учетом приведенных положений в п. 2 комментируемой статьи предусмотрено, что при регистрации актов гражданского состояния подлежат учету нормы, установленные законами субъектов РФ, принятыми в соответствии с СК РФ.

При этом установлено, что нормы семейного права, содержащиеся в законах субъектов РФ, должны учитываться только в случаях, прямо предусмотренных комментируемым Законом. Такие случаи, в частности, предусмотрены следующими нормами комментируемого Закона, основанными на соответствующих нормах СК РФ:

законом субъекта РФ, основанным на нормах СК РФ, может быть предусмотрен иной порядок присвоения фамилии и определения отчества ребенка при государственной регистрации рождения, нежели предусмотренный положениями п. 1–5 ст. 18 комментируемого Закона (п. 6 ст. 18 Закона, п. 2 и 3 ст. 58 СК РФ);

законами субъектов РФ могут быть установлены порядок и условия, при наличии которых вступление в брак в виде исключения с учетом особых обстоятельств может быть разрешено до достижения возраста шестнадцати лет (п. 1 ст. 27 Закона, п. 2 ст. 13 СК РФ);

законом субъекта РФ может быть предусмотрен иной порядок выбора супругами фамилии при заключении брака, нежели предусмотренный пунктом 2 ст. 28 комментируемого Закона (п. 2 ст. 28 Закона, п. 1 ст. 32 СК РФ).

Статья 3. Акты гражданского состояния

1. Акты гражданского состояния — действия граждан или события, влияющие на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей, а также характеризующие правовое состояние граждан.

2. Государственной регистрации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, подлежат акты гражданского состояния: рождение, заключение брака, расторжение брака, усыновление (удочерение), установление отцовства, перемена имени и смерть.

3. Акты гражданского состояния, совершенные по религиозным обрядам до образования или восстановления органов записи актов гражданского состояния, приравниваются к актам гражданского состояния, совершенным в органах записи актов гражданского состояния в соответствии с действовавшим на момент их совершения законодательством, и не требуют последующей государственной регистрации.

1. Комментируемая статья содержит общие положения об актах гражданского состояния. Открывает статью пункт, в котором дано следующее определение понятия «акты гражданского состояния»: действия граждан или события, влияющие на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей, а также характеризующие правовое состояние граждан. Иначе говоря, акты гражданского состояния представляют собой юридические факты — основания возникновения, изменения или прекращения правоотношений, содержанием которых и являются соответствующие права и обязанности.

В теории права действия характеризуются как юридические факты, зависящие от волеизъявления людей, а события — как юридические факты, не зависящие от волеизъявления людей. Исходя из этого к событиям относятся такие юридические факты, как рождение и смерть. Остальные же юридические факты — заключение брака, расторжение брака, усыновление (удочерение), установление отцовства и перемена имени — относятся к действиям граждан.

2. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 1 Закона), перечень актов гражданского состояния — рождение, заключение брака, расторжение брака, усыновление (удочерение), установление отцовства, перемена имени, смерть гражданина, которые требуют обязательной регистрации — установлен в п. 1 ст. 47 части первой ГК РФ, на котором и должен основываться комментируемый Закон в силу п. 1 его ст. 2. Соответственно, данный исчерпывающий перечень актов гражданского состояния, которые требуют обязательной регистрации, воспроизведен в п. 2 комментируемой статьи.

Порядку государственной регистрации рождения посвящена глава II, заключения брака — глава III, расторжения брака — глава IV, усыновления (удочерения) — глава V, установления отцовства — глава VI, перемены имени — глава VII, смерти гражданина — глава VIII комментируемого Закона.

3. Основанный на норме п. 2 ст. 47 части первой ГК РФ порядок регистрации актов гражданского состояния, установленный комментируемым Законом, предусматривает внесение органами ЗАГС соответствующих записей в книги регистрации актов гражданского состояния (актовые книги) и выдачи гражданам свидетельств на основании этих записей.

Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает изъятие из данного порядка в части актов гражданского состояния, совершенных по религиозным обрядам до образования или восстановления органов ЗАГС: такие акты приравниваются к актам гражданского состояния, совершенным в органах ЗАГС в соответствии с действовавшим на момент их совершения законодательством, и не требуют последующей государственной регистрации.

Тем самым полностью восстановлена норма ст. 6 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье, утв. Законом СССР от 27 июня 1968 г.^[60], согласно которой правило о том, что религиозные обряды не имеют правового значения, не относится к совершенным до образования или восстановления советских органов ЗАГС религиозным обрядам и полученным в их удостоверение документам о рождении, заключении брака, расторжении брака и смерти.

Указанные Основы законодательства признаны не действующими на территории России со дня введения в действие СК РФ (т. е. с 1 марта 1996 г.). Однако, изложенная норма была воспроизведена лишь частично: в п. 7 ст. 169 СК РФ установлено, что положение п. 2 его ст. 1 о признании правовой силы только за браком, государственная регистрация заключения которого осуществлена в органах ЗАГС, не применяется к бракам граждан России, совершенным по религиозным обрядам на оккупированных территориях, входивших в состав СССР в период Великой Отечественной войны, до восстановления на этих территориях органов ЗАГС.

Статья 4. Органы, которые производят государственную регистрацию актов гражданского состояния

1. Государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее — органы записи актов гражданского состояния).

Вопросы образования и деятельности органов записи актов гражданского состояния на территориях субъектов Российской Федерации решаются субъектами Российской Федерации самостоятельно на основании настоящего Федерального закона.

Руководитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния на территории субъекта Российской Федерации, назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.

Полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, городских, сельских поселений), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

2. Органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, городских, сельских поселений, на территориях которых отсутствуют органы записи актов гражданского состояния, образованные в соответствии с настоящим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, в том числе органы местного самоуправления сельских поселений — на государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжения брака, установления отцовства, смерти. Органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Законом субъекта Российской Федерации определяются также место хранения записей актов гражданского состояния на бумажных носителях, место восстановления утраченных записей актов гражданского состояния, составленных органами местного самоуправления городских и сельских поселений на бумажных носителях.

Контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных им полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

2¹. Полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния осуществляются в соответствии с административными регламентами, принимаемыми на основании законодательства об актах гражданского состояния уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.

До принятия административных регламентов уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния могут осуществляться на основе административных регламентов, принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Указанные административные регламенты не могут противоречить законодательству об актах гражданского состояния, в том числе не могут содержать не предусмотренные таким законодательством дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, и разрабатываются с учетом требований к административным регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций.

2². Полномочия на государственную регистрацию рождения (за исключением рождения, государственная регистрация которого производится одновременно с государственной регистрацией установления отцовства) и смерти могут быть возложены законом субъекта Российской Федерации также на многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг.

В случае принятия субъектом Российской Федерации закона, указанного в абзаце первом настоящего пункта, многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг осуществляет в том числе следующие полномочия, предусмотренные настоящим Федеральным законом:

составление записей актов гражданского состояния;

выдача свидетельств о рождении и свидетельств о смерти;

передача паспортов умерших в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере миграции и осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции;

передача на хранение в органы записи актов гражданского состояния составленных на бумажном носителе записей актов гражданского состояния, а также документов, послуживших основаниями для государственной регистрации рождения и смерти.

Порядок передачи составленных на бумажном носителе записей актов гражданского состояния, а также документов, послуживших основаниями для государственной регистрации рождения и смерти, в органы записи актов гражданского состояния устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.

Внесение исправлений и изменений в записи актов о рождении и смерти, составленные многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг, а также их восстановление производится органами записи актов гражданского состояния.

На многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг, на которые возложены полномочия в соответствии с абзацем первым настоящего пункта, и их работников при осуществлении ими государственной регистрации актов гражданского состояния распространяются права, обязанности и ответственность, возложенные настоящим Федеральным законом на органы записи актов гражданского состояния и их должностных лиц.

Контроль за осуществлением многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.

В случае ненадлежащего осуществления многофункциональным центром предоставления государственных и муниципальных услуг полномочий, предусмотренных абзацем первым настоящего пункта, такие полномочия могут быть изъяты в порядке, предусмотренном абзацем двенадцатым настоящего пункта, на основании представления уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.

Порядок изъятия возложенных на многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг полномочий, предусмотренных абзацем первым настоящего пункта, устанавливается законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

2³. В случае, если в соответствии с нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации — города федерального значения полномочия (функции) органов записи актов гражданского состояния по предоставлению государственных услуг по государственной регистрации отдельных актов гражданского состояния, в том числе не предусмотренных пунктом 2² настоящей статьи, возложены на многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг и указанные многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг включены в перечень органов, предоставляющих государственную услугу по государственной регистрации актов гражданского состояния, утвержденный высшим исполнительным органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, к деятельности указанных многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг применяются положения настоящего Федерального закона, регулирующие порядок осуществления органами записи актов гражданского состояния государственной регистрации актов гражданского состояния.

3. Государственная регистрация актов гражданского состояния граждан Российской Федерации, проживающих за пределами территории Российской Федерации, производится консульскими учреждениями Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом.

На консульские учреждения Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и их должностных лиц при осуществлении ими государственной регистрации актов гражданского состояния распространяются права, обязанности и ответственность, возложенные настоящим Федеральным законом на органы записи актов гражданского состояния и их должностных лиц.

Контроль и надзор в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, производимой консульскими учреждениями Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, осуществляются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации.

4. Контроль за деятельностью по государственной регистрации актов гражданского состояния осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния:

координирует деятельность по государственной регистрации актов гражданского состояния и осуществляет ее методическое обеспечение;

осуществляет контроль за осуществлением полномочий Российской Федерации на государственную регистрацию актов гражданского состояния;

осуществляет надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации при государственной регистрации актов гражданского состояния, в том числе проводит проверки деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния, истребует документы и вносит предписания об устранении нарушений законодательства Российской Федерации.

5. Средства на реализацию передаваемых полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций.

Субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации.

Порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством Российской Федерации.

В случае наделения законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния органов местного самоуправления их финансовое обеспечение осуществляется за счет субвенций, предусмотренных для соответствующего субъекта Российской Федерации.

Субвенции зачисляются в установленном порядке на счета местных бюджетов согласно распределению, установленному органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

6. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации ежеквартально представляют в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, а также в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, отчет о расходовании предоставленных субвенций.

Средства на реализацию полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели.

7. Контроль за расходованием субвенций из федерального бюджета осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния и Счетной палатой Российской Федерации.

7¹. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния.

Иные полномочия, возложенные на органы записи актов гражданского состояния нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, осуществляются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

8. В случае ненадлежащего осуществления полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, указанные полномочия могут быть временно изъяты Правительством Российской Федерации по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.

В случае изъятия полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния их временное осуществление возлагается на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, с передачей необходимых материальных и финансовых средств.

9. Порядок изъятия переданных органам местного самоуправления полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния в связи с ненадлежащим осуществлением указанных полномочий либо в связи с образованием органов записи актов гражданского состояния устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

1. В соответствии с абз. 1 п. 1 комментируемой статьи государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами ЗАГС, образованными органами государственной власти субъектов РФ (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «органы записи актов гражданского состояния»). Возложение полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния на органы ЗАГС, образуемые органами государственной власти субъектов РФ, является существенной новацией комментируемого Закона.

Выше упоминалось (см. комментарий к ст. 2 Закона), что отношения, возникающие в процессе осуществления исполнительной власти, в том числе в процессе создания и организации деятельности таких регистрационных органов, как органы государственной регистрации актов гражданского состояния, регулируются административным законодательством, которое согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении России и ее субъектов. Соответственно, организация и деятельность органов ЗАГС (системы этих органов) регламентируется федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Комментируемый же Закон является федеральным законом, определяющим основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также направленным на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. На данной правовой позиции, выраженной в Определении КС России от 4 октября 2001 г. № 248-О и подтвержденной в Определении КС России от 23 апреля 2002 г. № 127-О, и основано положение абз. 2 п. 1 комментируемой статьи о том, что вопросы образования и деятельности органов ЗАГС на территориях субъектов РФ решаются субъектами РФ самостоятельно на основании комментируемого Закона.

В соответствии с абз. 3 п. 1 комментируемой статьи руководитель органа исполнительной власти субъекта РФ, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния на территории субъекта РФ, назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) соответствующего субъекта РФ по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния. Таким федеральным органом исполнительной власти согласно п. 1 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»^[61], является Министерство юстиции РФ (Минюст России). Приказом Минюста России от 13 июля 2007 г. № 148 утвержден Порядок согласования кандидатуры для назначения на должность руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния на территории субъекта Российской Федерации^[62].

Говоря об организации деятельности органов ЗАГС следует упомянуть, что до настоящего времени действует в части, не противоречащей законодательству РФ, Положение об отделе записи актов гражданского состояния исполнительного комитета краевого, областного Совета народных депутатов, утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 9 ноября 1982 г. № 587^[63].

Полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния в качестве федеральных полномочий, финансируемых за счет субвенций из федерального бюджета, которые передаются органам государственной власти субъектов РФ (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), легитимированы в качестве таковых в соответствии с изменениями, внесенными в комментируемую статью Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. На возможность передачи отдельных полномочий России по предметам ее ведения для осуществления органам государственной власти субъектов РФ только федеральными законами указано в п. 7 ст. 26³ Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 233-ФЗ)^[64].

Изменениями, внесенными в п. 1 комментируемой статьи Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, предусматривалось, что полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния передаются органам государственной власти субъектов РФ впредь до формирования в установленном порядке федеральных органов по государственной регистрации актов гражданского состояния. Однако, изменениями, внесенными Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, принятым в рамках совершенствования разграничения полномочий, данное положение из п. 1 комментируемой статьи исключено.

2. Несмотря на то что комментируемым Законом полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния возложены на органы ЗАГС, образуемые органами государственной власти субъектов РФ, после вступления его в силу в большинстве субъектов РФ регистрация актов гражданского состояния по-прежнему осуществлялась отделами (бюро) ЗАГС городских, районных администраций, а в отношении отдельных актов — администрациями сельских, поселковых Советов, т. е. структурными подразделениями органов местного самоуправления, а не органов государственной власти.

Районные, городские отделы ЗАГС, сельские, поселковые администрации осуществляли регистрацию актов гражданского состояния (браков, рождений, смертей и др.) в течение многих десятилетий, являясь наиболее приближенными к населению муниципальных образований. Соответственно, изменениями, внесенными Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 120-ФЗ, комментируемая статья дополнена новым пунктом 2, предусматривающим возможность наделения законом субъекта РФ полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния органов местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы ЗАГС, образованные субъектами РФ (говоря точнее, возможность делегирования органами государственной власти субъектов РФ переданных им федеральных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния). При этом предусмотрено, что органы местного самоуправления таких муниципальных образований, как сельские поселения, могут наделяться полномочиями только на государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжения брака, установления отцовства и смерти.

По сути, данные изменения лишь легитимировали право субъектов РФ на передачу полномочий по регистрации актов гражданского состояния органам местного самоуправления. Органы государственной власти многих субъектов РФ воспользовались таким правом еще до принятия Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 120-ФЗ, используя признанный в российской конституционной практике принцип опережающего законодательства (см., напр., Определения ВС России от 15 октября 2002 г. № 9-Г02-31, от 28 октября 2002 г. № 16-Г02-13, от 27 декабря 2002 г. № 94-Г02-11 и от 20 июня 2003 г. № 3-Г03-10^[65]). В связи с этим указанным Законом в ст. 79 комментируемого Закона включено переходное положение, согласно которому государственная регистрация актов гражданского состояния, произведенная органами местного самоуправления после вступления в силу комментируемого Закона и до вступления в силу предусмотренных комментируемой статьей законов субъектов РФ, но не позднее 1 декабря 2003 г., признается действительной, если на момент такой регистрации на территории соответствующего муниципального образования отсутствовали органы ЗАГС, образованные органами государственной власти субъекта РФ, а также при условии соблюдения органами местного самоуправления установленных требований к государственной регистрации актов гражданского состояния.

Возможность передачи полномочий России, переданных для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, законами субъекта РФ органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий России органам государственной власти субъектов РФ, предусмотрена в упомянутом выше пункте 7 ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 233-ФЗ). Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями России федеральными законами и законами субъектов РФ предусмотрено в ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ)^[66].

Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ, принятым в рамках совершенствования отдельных вопросов организации местного самоуправления, в абзац 4 п. 1 и абзац 1 п. 2 комментируемой статьи внесено дополнение, уточняющее, что полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния могут наделяться органы местного самоуправления только таких муниципальных образований, как муниципальные районы, городские округа, городские, сельские поселения. Понятия указанных видов муниципальных образований определены в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ^[67]):

сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

городской округ — один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Как установлено в абз. 1 п. 2 комментируемой статьи, органы местного самоуправления наделяются полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Согласно абзацу 2 п. 5 данной статьи в случае наделения законом субъекта РФ полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния органов местного самоуправления их финансовое обеспечение осуществляется за счет субвенций, предусмотренных для соответствующего субъекта РФ. В абзаце 3 указанного пункта предусмотрено, что субвенции зачисляются в установленном порядке на счета местных бюджетов согласно распределению, установленному органами государственной власти субъекта РФ (см. ниже).

Согласно абзацу 2 п. 2 комментируемой статьи законом субъекта РФ, наделяющим органы местного самоуправления полномочиями на регистрацию актов гражданского состояния, должны быть определены место хранения записей актов гражданского состояния на бумажных носителях (Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 219-ФЗ с 1 октября 2018 г., принятым в рамках создания ЕГР ЗАГС (см. комментарий к ст. 13¹ Закона), исключено упоминание о записях в форме электронных документов; это упоминание, как и упоминание о записях на бумажных носителях введены Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 517-ФЗ) и место восстановления утраченных записей актов гражданского состояния, составленных органами местного самоуправления городских и сельских поселений на бумажных носителях (то, что речь идет о записях на бумажных носителях, уточнено Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 219-ФЗ; этим же Законом включено указание на городские поселения).

В соответствии с ч. 6¹ ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (часть введена Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ^[68]) закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями России, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, также должен содержать положения, определяющие:

1) права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий России, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;

2) права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий России, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

Абзац 3 п. 2 комментируемой статьи предусматривает осуществление государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных им полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния. Такой контроль осуществляется органами государственной власти субъектов РФ, т. е. органами, наделившими органы местного самоуправления указанными полномочиями. При этом органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять не только правовой, но и профессиональный контроль, т. е. вправе контролировать полноту исполнения принятых обязательств, качество работы, сроки исполнения, финансовые затраты и т. д.

2¹. В абзаце 1 пункта 2¹ комментируемой статьи, введенного Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ в рамках совершенствования деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установлено, что полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния подлежат осуществлению в соответствии с административными регламентами.

Согласно данному абзацу такие административные регламенты принимает на основании законодательства об актах гражданского состояния уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, т. е. Минюст России.

Соответствующим документом является Административный регламент предоставления государственной услуги по государственной регистрации актов гражданского состояния органами, осуществляющими государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории Российской Федерации, утв. Приказом Минюста России от 29 декабря 2017 г. № 298^[69]. Наряду с комментируемым Законом данный Приказ основан на Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»^[70], глава 3 которого устанавливает требования к административным регламентам предоставления государственных и муниципальных услуг. Названный Административный регламент согласно его п. 1 устанавливает стандарт, сроки и последовательность административных процедур (действий) при предоставлении государственной услуги.

В абзаце 2 п. 2¹ комментируемой статьи содержатся переходные положения, подлежащие применению на период до принятия административных регламентов уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. В этот период полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния могут осуществляться на основе административных регламентов, принимаемых органами исполнительной власти субъектов РФ.

При этом установлены требования к таким административным регламентам: они не могут противоречить законодательству об актах гражданского состояния, в т. ч. не могут содержать не предусмотренные таким законодательством дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, и подлежат разработке с учетом требований к административным регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций. Такие требования установлены Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»^[71], утвердившим Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг и Правила проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг.

На основании нормы п. 2¹ комментируемой статьи первоначально был издан Приказ Минюста России от 29 ноября 2011 г. № 412, которым утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги по государственной регистрации актов гражданского состояния органами, осуществляющими государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории Российской Федерации^[72]. Данный Приказ признан утратившим силу указанным выше Приказом Минюста России от 29 декабря 2017 г. № 298.

В настоящее время подготовлен проект Приказа Минюста России «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по государственной регистрации актов гражданского состояния органами, осуществляющими государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории Российской Федерации»^[73], которым соответственно предлагается утвердить новый Административный регламент предоставления государственной услуги по государственной регистрации актов гражданского состояния органами, осуществляющими государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории Российской Федерации и признать утратившим силу указанный выше Приказ Минюста России от 29 декабря 2017 г. № 298. Сведений об издании соответствующего нормативного правового акта Минюста России в настоящее время нет.

2². В абзаце 1 п. 2² комментируемой статьи предусмотрена и регламентирована возможность возложения законом субъекта РФ на многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (в настоящем комментарии обозначается как МФЦ) полномочий на государственную регистрацию рождения (за исключением рождения, государственная регистрация которого производится одновременно с государственной регистрацией установления отцовства) и смерти.

Данный пункт, как и следующий пункт введены Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. № 438-ФЗ, проект которого разработан во исполнение п. 49 Плана мероприятий по дальнейшему развитию системы предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» на 2016–2018 годы, утв. распоряжением Правительства РФ от 21 апреля 2016 г. № 747-р^[74], а также в целях обеспечения эффективной реализации Постановления Правительства РФ от 27 сентября 2011 г. № 797 «О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления» (наименование в ред. Постановления Правительства РФ от 22 декабря 2012 г. № 1377)^[75]. Как отмечалось разработчиками проекта указанного Закона, предлагается предусмотреть возможность наделения законом субъекта РФ МФЦ полномочиями на государственную регистрацию рождения (за исключением рождения, государственная регистрация которого производится одновременно с государственной регистрацией установления отцовства) и государственную регистрацию смерти, при этом органы ЗАГС свои функции сохранят.

Понятие МФЦ определено в п. 5 ст. 2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (в ред. Федерального закона от 19 февраля 2018 г. № 26-ФЗ^[76]) — это организация, созданная в организационно-правовой форме государственного или муниципального учреждения (в т. ч. являющаяся автономным учреждением), отвечающая требованиям, установленным данным Законом, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в т. ч. в электронной форме, по принципу «одного окна». Организацию предоставления государственных и муниципальных услуг в МФЦ регламентируют положения гл. 4 названного Закона.

Пункт 2² комментируемой статьи определяет перечень предусмотренных комментируемым Законом полномочий, осуществляемых наряду с прочим МФЦ в случае принятия субъектом РФ закона, указанного в абз. 1 данного пункта, т. е. закона, возлагающего на МФЦ полномочий на государственную регистрацию рождения (за исключением рождения, государственная регистрация которого производится одновременно с государственной регистрацией установления отцовства) и смерти. Это следующие полномочия:

составление записей актов гражданского состояния;

выдача свидетельств о рождении и свидетельств о смерти;

передача паспортов умерших в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере миграции и осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, т. е. в территориальный орган МВД России;

передача на хранение в органы ЗАГС составленных на бумажном носителе записей актов гражданского состояния, а также документов, послуживших основаниями для государственной регистрации рождения и смерти.

В пункте 2² комментируемой статьи уполномоченному федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, т. е. Минюсту России делегировано полномочие по установлению порядка передачи составленных на бумажном носителе записей актов гражданского состояния, а также документов, послуживших основаниями для государственной регистрации рождения и смерти, в органы ЗАГС. Сведений об издании соответствующего нормативного правового акта Минюста России, как и о разработке проекта такого акта в настоящее время нет.

Согласно пункту 2² комментируемой статьи внесение исправлений и изменений в записи актов о рождении и смерти, составленные МФЦ, а также их восстановление производится органами ЗАГС.

Пункт 2² комментируемой статьи распространяет на МФЦ, на которые возложены полномочия в соответствии с абз. 1 данного пункта, и их работников при осуществлении ими государственной регистрации актов гражданского состояния права, обязанности и ответственность, возложенные комментируемым Законом на органы ЗАГС и их должностных лиц.

В соответствии с п. 2² комментируемой статьи контроль за осуществлением МФЦ полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, т. е. Минюстом России.

На случай ненадлежащего осуществления МФЦ полномочий, предусмотренных абзацем 1 данного пункта, пунктом 2² комментируемой статьи установлена возможность изъятия таких полномочий на основании представления уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, т. е. Минюста России.

Порядок изъятия возложенных на МФЦ полномочий, предусмотренных абзацем 1 данного пункта, согласно п. 2² комментируемой статьи устанавливается законом соответствующего субъекта РФ.

2³. Пункт 2³ комментируемой статьи, введенный указанным выше Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. № 438-ФЗ, распространяет положения комментируемого Закона, регулирующие порядок осуществления органами ЗАГС государственной регистрации актов гражданского состояния, на деятельность МФЦ в случае, если в соответствии с нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ — города федерального значения полномочия (функции) органов ЗАГС по предоставлению государственных услуг по государственной регистрации отдельных актов гражданского состояния, в т. ч. не предусмотренных пунктом 2² данной статьи, возложены на МФЦ и указанные МФЦ включены в перечень органов, предоставляющих государственную услугу по государственной регистрации актов гражданского состояния, утвержденный высшим исполнительным органом государственной власти соответствующего субъекта РФ.

3. В отношении граждан России, проживающих за пределами территории России, государственную регистрацию актов гражданского состояния согласно абз. 1 п. 3 комментируемой статьи производят консульские учреждения России за пределами территории России в соответствии с комментируемым Законом.

Осуществление государственной регистрации актов гражданского состояния отнесено к консульским функциям положением п. 6 ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 5 июля 2010 г. № 154-ФЗ «Консульский устав Российской Федерации»^[77]. Как определено в ч. 1 указанной статьи, под консульскими функциями понимаются полномочия консульских учреждений и консульских отделов дипломатических представительств РФ по защите прав и интересов России, граждан России и российских юридических лиц за пределами России. Консульское учреждение России согласно ч. 1 ст. 6 названного Закона является государственным органом внешних сношений России, выполняющим в пределах консульского округа на территории государства пребывания консульские функции от имени России; консульское учреждение входит в систему федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами иностранных дел. Осуществление в установленном порядке и в пределах своей компетенции государственной регистрации актов гражданского состояния закреплено в качестве одной из основных задач и функций консульских учреждений России в п. 8 Положения о Консульском учреждении Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г. № 1330 (в ред. Указа Президента РФ от 28 декабря 2008 г. № 1870)^[78].

Осуществление консульскими учреждениями России за пределами России регистрации актов гражданского состояния основано на норме п. «f» ст. 5 Венской конвенцией о консульских сношениях, заключенной в Вене 24 апреля 1963 г.^[79] (СССР присоединился к Конвенции в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 февраля 1989 г. № 10138-XI^[80]), согласно которой одной из консульских функций является исполнение обязанностей регистратора актов гражданского состояния. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры России, как и общепризнанные принципы и нормы международного права, являются составной частью ее правовой системы.

Абзац 2 п. 3 комментируемой статьи, введенный Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, распространяет на консульские учреждения России за пределами территории России и их должностных лиц при осуществлении ими государственной регистрации актов гражданского состояния права, обязанности и ответственность, возложенные комментируемым Законом на органы ЗАГС и их должностных лиц.

В соответствии с абзацем 3 п. 3 комментируемой статьи, введенным Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, контроль и надзор в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, производимой консульскими учреждениями России за пределами территории России, осуществляются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений России. Таким федеральным органом исполнительной власти согласно п. 1 Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации»^[81], является Министерство иностранных дел РФ (МИД России).

Приказом МИД России от 13 марта 2018 г. № 3507 утвержден Административный регламент Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации актов гражданского состояния граждан Российской Федерации, проживающих за пределами территории Российской Федерации»^[82], который согласно его п. 1 устанавливает:

стандарт предоставления государственной услуги по государственной регистрации актов гражданского состояния граждан России, проживающих за пределами территории России;

состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку выполнения административных процедур (действий), осуществляемых консульскими учреждениями России и консульскими отделами дипломатических представительств России (консульские учреждения), порядок взаимодействия консульских учреждений с заявителями, органами ЗАГС на территории России, компетентными органами России, выдающими документ о факте смерти лица, необоснованно репрессированного и впоследствии реабилитированного (ФСБ России, МВД России, Минкультуры России), при предоставлении государственной услуги;

формы контроля за исполнением данного Административного регламента;

досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) консульских учреждений, а также федеральных государственных гражданских служащих.

4. Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает осуществление контроля за деятельностью по государственной регистрации актов гражданского состояния. Данный пункт изложен Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ полностью в новой редакции. В прежней редакции данного пункта (т. е. в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) говорилось о координации деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния — указывалось, что такая координация осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по государственной регистрации актов гражданского состояния.

В соответствии с абз. 1 п. 4 комментируемой статьи контроль за деятельностью по государственной регистрации актов гражданского состояния осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния. Указанным федеральным органом исполнительной власти согласно п. 1 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», является Министерство юстиции РФ (Минюст России).

В пункте 4 комментируемой статьи также определен перечень основных полномочий в сфере контроля за деятельностью по государственной регистрации актов гражданского состояния уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния. Осуществление данных полномочий детализировано в Административном регламенте исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля и надзора в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, утв. Приказом Минюста России от 20 ноября 2012 г. № 212^[83]. Названный Административный регламент согласно его п. 1 устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий) при осуществлении Минюстом России и его территориальными органами контроля за осуществлением полномочий России на государственную регистрацию актов гражданского состояния и надзора за соблюдением законодательства РФ при государственной регистрации актов гражданского состояния, в т. ч. при проведении проверок деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния, истребовании документов и внесении предписаний об устранении нарушений законодательства РФ.

5. В пункте 5 комментируемой статьи определен порядок финансирования передаваемых полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния. Пункты 5–9 включены в данную статью Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ, принятым в рамках совершенствования разграничения полномочий. Как отмечалось разработчиками проекта указанного Закона, дополнения обеспечивают осуществление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния.

В соответствии с абз. 1 п. 5 комментируемой статьи средства на реализацию передаваемых полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния предусматриваются в федеральном бюджете (до внесения Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ изменения говорилось о Федеральном фонде компенсаций, образованном в федеральном бюджете) в виде субвенций. Данное положение согласуется с положением п. 7 ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 233-ФЗ), устанавливающим, что финансовое обеспечение осуществления отдельных полномочий России по предметам ведения России, а также отдельных полномочий России по предметам совместного ведения России и ее субъектов, переданных органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Согласно абзацу 2 п. 5 комментируемой статьи субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов РФ. Как установлено в п. 2 ст. 133 БК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ^[84]) проект распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета между субъектами РФ вносится в Государственную Думу в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении. Там же предусмотрено, что при этом допускается утверждение не распределенной между субъектами РФ субвенции в объеме, не превышающем 5 % общего объема соответствующей субвенции, которая может быть распределена между субъектами РФ в порядке, установленном Правительством РФ, на те же цели в процессе исполнения федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

Абзац 3 п. 5 комментируемой статьи делегирует Правительству РФ полномочие по установлению порядка расходования и учета средств на предоставление субвенций на осуществление федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния. На основании данной нормы Постановлением Правительства РФ от 28 марта 2005 г. № 159 утверждены Правила предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджету г. Байконура для выполнения федеральных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния (наименование в ред. Постановления Правительства РФ от 14 марта 2017 г. № 289)^[85].

В абзаце 4 п. 5 комментируемой статьи, введенном Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, установлено, что в случае наделения законом субъекта РФ полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния органов местного самоуправления их финансовое обеспечение осуществляется за счет субвенций, предусмотренных для соответствующего субъекта РФ. Данное положение согласуется с положением ч. 5 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающим, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Согласно абзацу 5 п. 5 комментируемой статьи, введенному Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, субвенции на осуществление федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния зачисляются в установленном порядке на счета местных бюджетов согласно распределению, установленному органами государственной власти субъекта РФ.

В соответствии с п. 5 ст. 140 БК РФ распределение субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ утверждается законом о бюджете субъекта РФ по каждому муниципальному образованию и виду субвенции. Там же предусмотрено, что при этом допускается утверждение не распределенной между муниципальными образованиями субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ в объеме, не превышающем 5 % общего объема соответствующей субвенции, которая может быть распределена между местными бюджетами в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, на те же цели в процессе исполнения бюджета субъекта РФ без внесения изменений в закон субъекта РФ о бюджете субъекта РФ.

На основании нормы п. 6 ст. 140 БК РФ Постановлением Правительства РФ от 18 октября 2005 г. № 625 утверждены Правила расходования местными бюджетами субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета (наименование в ред. Постановления Правительства РФ от 14 ноября 2007 г. № 778)^[86].

6. Абзац 1 пункта 6 комментируемой статьи, введенного Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ, устанавливает обязанность органов государственной власти субъектов РФ ежеквартально представлять отчет о расходовании предоставленных субвенций на осуществление федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния:

в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности (до внесения Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 219-ФЗ изменения говорилось о федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики). Таким федеральным органом исполнительной власти согласно п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации»^[87], является Министерство финансов РФ (Минфин России);

в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния (указание на данный орган введено Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ), т. е. в Минюст России.

В пункте 6 названных выше Правил, утв. Постановлением Правительства РФ от 28 марта 2005 г. № 159 (в ред. Постановления Правительства РФ от 14 марта 2017 г. № 289), уточнено, что органы исполнительной власти субъектов РФ и администрация г. Байконура направляют в Минфин России и Минюст России ежеквартально, не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, отчет о расходах бюджетов субъектов РФ и бюджета г. Байконура, связанных с выполнением федеральных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния, источником финансового обеспечения которых являются субвенции.

Во исполнение п. 7 указанных Правил Приказом Минфина России от 22 августа 2017 г. № 129н утверждена форма предоставления сведений о расходах бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджета г. Байконура, связанных с выполнением переданных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния, источником финансового обеспечения которых являются субвенции^[88].

Как установлено в абз. 2 п. 6 комментируемой статьи, средства на реализацию полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели.

Последствия нецелевого использования указанных средств предусмотрены в п. 3 ст. 306⁴ БК РФ (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2015 г. № 406-ФЗ^[89]): нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы РФ, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы РФ, в размере средств, использованных не по целевому назначению, и (или) в размере платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

В статье 15.14 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств (диспозиция нормы в ред. Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ^[90]), в ст. 285¹ УК РФ — уголовная ответственность (диспозиция нормы в ред. Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ^[91]).

7. В пункте 7 комментируемой статьи, введенного Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ, определены органы, осуществляющие контроль за расходованием субвенций из федерального бюджета (до внесении Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ изменения говорилось о субвенциях из Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете) на осуществление федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния. В частности, это:

федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Таким федеральным органом исполнительной власти согласно п. 1 Положения о Федеральном казначействе, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе» (в ред. Постановления Правительства РФ от 13 апреля 2016 г. № 300)^[92], является Федеральное казначейство (Казначейство России);

уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ изменения говорилось о федеральным органом исполнительной власти в области юстиции), т. е. Минюст России;

Счетная палата РФ. В части 5 ст. 101 Конституции РФ установлено, для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Соответствующим актом является Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»^[93], согласно ч. 1 ст. 2 которого Счетная палата РФ является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном данным Законом, и подотчетным Федеральному Собранию РФ.

Бюджетные полномочия Казначейства России определены положениями ст. 166¹ БК РФ. Полномочия Счетной палаты РФ определены положениями ст. 14 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации».

7¹. Абзац 1 пункта 7¹ комментируемой статьи, введенного Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, предусматривает право органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния, что предусмотрено также общими нормами п. 7 ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ч. 5 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанными нормами предусмотрено, что порядок дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных им полномочий органами государственной власти субъекта РФ устанавливается законом субъекта РФ, а органами местного самоуправления — уставом муниципального образования.

В абзаце 2 п. 7¹ комментируемой статьи установлено, что иные полномочия, возложенные на органы ЗАГС нормативными правовыми актами субъектов РФ, т. е. полномочия по предметам ведения субъектов РФ, осуществляются за счет средств бюджетов субъектов РФ. Поскольку речь идет о полномочиях, непосредственно с государственной регистрацией актов гражданского состояния не связанных, данное положение согласуется с общей нормой ст. 26² Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ^[94]), в соответствии с которой полномочия по предметам ведения субъектов РФ осуществляются органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

8. В пункте 8 комментируемой статьи, введенном Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ, предусмотрена возможность временного изъятия полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния, переданных органам государственной власти субъектов РФ, в случае их ненадлежащего осуществления. Данный пункт изложен Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ полностью в новой редакции. В прежней редакции данного пункта устанавливалось лишь то, что федеральный орган исполнительной власти в области юстиции вправе изъять у органов государственной власти субъектов РФ полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния в связи с ненадлежащим их осуществлением.

Согласно абзацу 1 п. 8 комментируемой статьи решение об изъятии полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния, переданных органам государственной власти субъектов РФ, в случае их ненадлежащего осуществления принимает Правительство РФ по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, т. е. Минюста России.

В случае изъятия полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния их временное осуществление в соответствии с абз. 2 п. 8 комментируемой статьи возлагается на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, т. е. на Минюст России.

Общие положения об изъятии у органов государственной власти отдельных субъектов РФ переданных полномочий в установленной сфере деятельности закреплены в п. 7³ ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пункт введен Федеральным законом от 5 февраля 2018 г. № 12-ФЗ^[95]). Эти положения не во всем согласуются с положениями п. 8 комментируемой статьи.

Так, в соответствии с общими положениями изъятие у органов государственной власти отдельных субъектов РФ переданных полномочий в установленной сфере деятельности: федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, осуществляется нормативным правовым актом Президента РФ; федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, осуществляется нормативным правовым актом Правительства РФ. Учитывая, что согласно ч. 1 ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»^[96]

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

58

ВКС РФ, 2002, № 3.

59

СПС.

60

Ведомости ВС СССР, 1968, № 27, ст. 241.

61

СЗ РФ, 2004, № 42, ст. 4108.

62

Бюллетень Минюста России, 2007, № 8.

63

СП РСФСР, 1982, № 22, ст. 159.

64

СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5005; pravo.gov.ru, 2015, 13 июля.

65

СПС.

66

СЗ РФ, 2003. № 40, ст. 3822; 2007, № 1 (ч. I), ст. 21.

67

pravo.gov.ru, 2017, 4 апреля.

68

СЗ РФ, 2007, № 43, ст. 5084.

69

pravo.gov.ru, 2018, 1 февраля.

70

СЗ РФ, 2010, № 31, ст. 4179.

71

СЗ РФ, 2011, № 22, ст. 3169.

72

РГ, 2011, 28 декабря, № 293.

73

regulation.gov.ru, 2018, 27 апреля.

74

pravo.gov.ru, 2016, 27 апреля.

75

СЗ РФ, 2011, № 40, ст. 5559; 2012, № 53 (ч. II), ст. 7933.

76

pravo.gov.ru, 2018, 19 февраля.

77

СЗ РФ, 2010, № 28, ст. 3554.

78

СЗ РФ, 1998, № 45, ст. 5509; 2009, № 1, ст. 91.

79

«Сборник международных договоров СССР. Выпуск XLV». — М., 1991, с. 124–147.

80

Ведомости ВС СССР, 1989, № 9, ст. 61.

81

СЗ РФ, 2004, № 28, ст. 2880.

82

pravo.gov.ru, 2018, 3 апреля.

83

РГ, 2012, 7 декабря, № 283.

84

СЗ РФ, 2007, № 18, ст. 2117.

85

СЗ РФ, 2005, № 14, ст. 1241; pravo.gov.ru, 2017, 17 марта.

86

СЗ РФ, 2005, № 44, ст. 4551; 2007, № 48 (ч. II), ст. 6000.

87

СЗ РФ, 2004, № 31, ст. 3258.

88

pravo.gov.ru, 2017, 15 сентября.

89

pravo.gov.ru, 2015, 29 декабря.

90

pravo.gov.ru, 2013, 4 августа.

91

СЗ РФ, 2003, № 50, ст. 4848.

92

СЗ РФ, 2004, № 49, ст. 4908; pravo.gov.ru, 2016, 18 апреля.

93

pravo.gov.ru, 2013, 8 апреля.

94

СЗ РФ, 2003, № 27 (ч. II), ст. 2709.

95

pravo.gov.ru, 2018, 5 февраля.

96

СЗ РФ, 1997, № 51, ст. 5712.