Жилищное право. Учебное пособие
Г. Ф. Шешко

Настоящая книга является учебным пособием по жилищному праву. Материал пособия подготовлен на основе тщательного анализа норм Жилищного кодекса РФ, других законов и иных нормативно-правовых актов, регулирующих жилищные отношения. В пособии не только разъяснены положения жилищного законодательства, но и даются ответы по поводу их применения, в том числе с учетом норм других отраслей законодательства. В книге обращается также внимание на проблемы, требующие четкой регламентации, но не нашедшие достаточного решения в Жилищном кодексе РФ. В книге использованы материалы Верховного Суда РФ: обзоры судебной практики, постановление Пленума РФ от 2 июля 2009 г. № 14. Адресуется студентам, аспирантам, преподавателям юридических вузов и факультетов.

Оглавление

2 глава. Источники жилищного права

§ 1 Система жилищного законодательства

Основу жилищного права образует система жилищного законодательства: федеральные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты; законы и иные нормативные акты субъектов РФ; акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств и других федеральных органов исполнительной власти.

Конституция РФ является правовой основой развития жилищного законодательства. Она имеет высшую юридическую силу; законы и иные правовые акты, принимаемые в России, должны соответствовать Конституции РФ.

В соответствии с Конституцией РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Данное положение основано на ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ст. 76 Конституции РФ). Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.

Действующее законодательство позволяет органам власти субъектов РФ до принятия соответствующих федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, осуществлять собственное правовое регулирование. При принятии соответствующего федерального закона законы субъектов РФ приводятся в соответствие с федеральным законом.

Следует отметить, что разграничение полномочий не означает «разделение» предметов регулирования Российской Федерацией и субъектами РФ. Единые общие подходы и единообразие требований к содержанию и использованию жилищных фондов вызывает необходимость общего регулирования ряда вопросов. Исходя из общих норм федеральных законов, эти вопросы подлежат регламентации субъектами РФ в той мере, в какой они не урегулированы Российской Федерацией, а также вопросы, отнесенные к их ведению Российской Федерацией.

Так, Жилищный кодекс определяет основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, порядок принятия на учет в качестве нуждающихся (ст. 51, 52, п. 3 ст. 12 ЖК). Что касается порядка ведения такого учета, то согласно ст. 52 ЖК таковой подлежит установлению законом субъекта РФ (ч. 7). Кодексом отнесены к ведению субъектов РФ, в частности, вопросы установления порядка определения общей площади предоставляемого жилья (ч. 9 ст. 57 ЖК), установление размеров региональных стандартов нормативной площади жилого помещения для расчета субсидий и проч. (ч. 1 ст. 159 ЖК).

Согласно ч. 2 ст. 5 ЖК жилищное законодательство состоит из Жилищного кодекса, принятых в соответствии с ним федеральных законов, изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 5 ЖК).

Как следует из положений данной статьи, наибольшую юридическую силу в регламентации жилищных отношений имеет Жилищный кодекс. В случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в иных актах, положениям Жилищного кодекса применяются положения Кодекса (ч. 8 ст. 5 ЖК).

В связи с вопросом о приоритете норм Жилищного кодекса обратим внимание на следующее.

Жилищное законодательство содержит нормы разных отраслей, и прежде всего гражданского законодательства (наличие договорных отношений, вопросы права собственности на общее имущество многоквартирного дома, распоряжения этой собственностью, организация и деятельность жилищных кооперативов, ТСЖ и проч.).

Обратимся к ст. 3 ГК РФ. Согласно этой статье нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, следовательно, и в Жилищном кодексе, должны соответствовать Гражданскому кодексу. Таким образом, в случае несогласованности между нормами Жилищного и Гражданского кодексов предпочтение должно быть отдано Гражданскому кодексу.

Такое несоответствие прослеживается, в частности, в вопросах конкурсного отбора управляющей организации (ст. 161 ЖК). Решение о проведении такого конкурса принимает орган местного самоуправления независимо от того, имеет ли он собственность в многоквартирном доме (ч. 4). Вместе с тем по правилам проведения открытого конкурса его организатором может быть собственник имущества или обладатель имущественных прав либо специализированная организация по договору с собственником или обладателем имущественного права (ст. 447 ГК). И далее, часть 5 ст. 161 ЖК обязывает собственников жилых помещений в доме заключить договор управления, тогда как ими не была выражена воля на проведение конкурса по отбору управляющей организации.

Федеральные законы, законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ принимаются соответствующими органами в пределах их полномочий.

Постановления Правительства РФ могут издаваться на основании и во исполнение Жилищного кодекса, других федеральных законов, указов Президента РФ. Кодекс содержит большой «перечень» вопросов, подлежащих решению Правительством РФ[7]. В частности, утверждение типового договора социального найма (ст. 63), установление порядка отнесения помещения к специализированному (ст. 92), утверждение типовых договоров найма специализированных жилых помещений (ст. 100), определение порядка изменения размера платы за содержание и ремонт жилья (ст. 156) и порядка изменения размера платы за коммунальные услуги (ст. 157).

Органы государственной власти субъектов РФ могут принимать законы и иные нормативные правовые акты на основании Кодекса, принятых в соответствии с ним других федеральных законов (ч. 6 ст. 5 ЖК).

Акты жилищного законодательства с точки зрения их юридической силы находятся в определенной «подчиненности». Каждый последующий акт, определяемый в ст. 5 (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и т.д. — ч. 3—7), должен соответствовать предыдущим. Так, указы Президента РФ не должны противоречить Жилищному кодексу, другим федеральным законам (ч. 3); постановления Правительства РФ принимаются во исполнение Жилищного кодекса, других федеральных законов, нормативных указов Президента РФ (ч. 4) и т.д.

Органы местного самоуправления могут принимать акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с ЖК, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Согласно Конституции РФ (ст. 132) органы местного самоуправления могут наделяться законом как Российской Федерации, так и субъекта РФ отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (см., например, ч. 4 ст. 49 ЖК). Согласно Жилищному кодексу органы местного самоуправления устанавливают норму предоставления жилья, учетную норму (ст. 50 ЖК), определяют размер платы за наем жилого помещения, его содержание и ремонт (ст. 156 ЖК) и т.д.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления обозначены в ст. 5 в составе жилищного законодательства.

Такая позиция представляется сомнительной. Обратимся к ст. 72 Конституции РФ, согласно которой жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

Следовательно, систему жилищного законодательства образуют:

федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты (федеральное жилищное законодательство);

законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (жилищное законодательство субъектов РФ).

Следует также упомянуть акты судов Российской Федерации, подлежащие обязательному применению и главным образом способствующие защите прав и законных интересов граждан. Это, в частности, постановления Конституционного Суда РФ:

от 5 февраля 1993 г. № 2-П, которым отмечено, что договор найма жилого помещения при отсутствии согласия нанимателя может быть расторгнут только судом;

от 23 июня 1995 г. № 8-П, установившее, что временное отсутствие гражданина само по себе не может служить основанием лишения права пользования жилым помещением;

от 3 ноября 1998 г. № 25-П, которым снято ограничение на приватизацию комнат в коммунальной квартире[8].

Позиции данных постановлений реализованы в Жилищном кодексе. Так, ст. 71 ЖК устанавливает, что временное отсутствие нанимателя жилого помещения по договору социального найма, кого-либо из членов его семьи не влечет изменения их прав и обязанностей по договору. Если ЖК РСФСР предусматривал возможность выселения в административном порядке, то согласно Жилищному кодексу РФ выселение из жилого помещения возможно только по решению суда (ст. 84).

Заслуживает внимания и ряд постановлений Пленума Верховного Суда РФ, в частности: о применении судами Конституции РФ (от 31 октября 1995 г. № 8); постановление Пленума ВС СССР от 3 апреля 1987 г. № 2.

Так, упомянутое постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[9] предусматривает, что при рассмотрении дел, связанных с признанием права пользования жилым помещением, необходимо учитывать, что данные, свидетельствующие о наличии или отсутствии регистрации (ранее — прописки), являются лишь одним из доказательств того, состоялось ли между нанимателем (собственником) жилого помещения, членами его семьи соглашение о вселении лица в занимаемое ими помещение и на каких условиях (п. 13).

Согласно ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Более того, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. установил, что суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина (п. 6).

Федеральные жилищные законы действуют на всей территории России, если сфера действия закона прямо не ограничена. Так, согласно ст. 57 ЖК по договору социального найма жилое помещение должно предоставляться гражданам по месту их жительства (в черте соответствующего населенного пункта).

Действие закона может быть распространено на определенные категории граждан (например, положения раздела IV «Специализированный жилищный фонд» Жилищного кодекса определяют порядок предоставления и пользования жилыми помещениями, предназначенными для определенных категорий граждан).

Акты жилищного законодательства по общему правилу вступают в силу со дня их опубликования, если не указан иной срок (см. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»; Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»). Так, Законом о введении в действие Жилищного кодекса РФ установлен срок введения в действие Жилищного кодекса — 1 марта 2005 г. Это обеспечивало соответствующим государственным органам (и не только им) возможность принятия необходимых мер к его применению.

Жилищный кодекс устанавливает правила применения жилищного законодательства в случаях пробелов в законодательстве. Такие пробелы восполняются путем применения:

закона, регулирующего сходные отношения (аналогия закона);

общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права).

Для применения аналогии закона необходимо наличие предусмотренных ст. 7 ЖК РФ условий: жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников этих отношений; отсутствие норм законодательства, прямо регулирующих такие отношения; наличие схожего законодательства, а также его непротиворечие существу соответствующих отношений.

Применяя аналогию закона, необходимо найти самую близкую по основным признакам норму из всех имеющихся в законодательстве.

При отсутствии норм жилищного законодательства, которые можно применить по аналогии закона, права и обязанности участников отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства — аналогия права и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости.

§ 2 Жилищное и иные отрасли законодательства

Жилищное законодательство имеет своей задачей регулирование жилищных отношений (см. ст. 4 ЖК). Жилищные отношения имеют широкое содержание, они представляют собой комплекс отношений по поводу жилья. В круг жилищных отношений в основном входят отношения, складывающиеся по поводу:

обеспечения граждан жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда в порядке и на условиях, установленных законодательством (см. ст. 49—57, 99 ЖК), в жилищных или жилищно-строительных кооперативах (см. ст. 124 ЖК);

пользования жилым помещением на основании договора жилищного найма, членства в ЖК и ЖСК, поднайма и пр. (ст. 60—82, 99,100, 124—128 ЖК);

права собственности (владение, пользование, распоряжение) на жилье, которое (право собственности) является основанием существования жилищных отношений, главным образом отношений по пользованию жилищем;

управления, содержания и ремонта жилищного фонда (см. раздел VIII ЖК).

К жилищным отношениям, связанным с ремонтом, переустройством жилых помещений, использованием инженерного оборудования, предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее законодательство с учетом требований, установленных Жилищным кодексом.

Отношения, связанные со строительством и реконструкцией объектов (зданий, строений и проч.), напомним, подлежат регламентации Градостроительным кодексом РФ. Несомненно, положения этого Кодекса должны учитываться при проведении переустройства и (или) перепланировки жилых помещений, капитального ремонта дома (гл. 4; ст. 88).

Вопросы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электро-, тепло-, водоснабжение, водоотведение, решаются в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»[10]. Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии были утверждены постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. № 109, этим постановлением утверждены Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации[11].

Следует отметить, что отношения, связанные с обеспечением граждан коммунальными услугами, достаточно тесно связаны с жилищными: обеспечение нанимателя жилого помещения коммунальными услугами является обязанностью наймодателя по договорам жилищного найма (ст. 65 ЖК, ст. 676 ГК); оплата коммунальных услуг есть обязанность нанимателя жилого помещения по договорам жилищного найма (ст. 68 ЖК, ст. 678 ГК). Вопросы оплаты жилья, а также коммунальных услуг довольно полно и подробно освещены в ЖК (раздел VII). Таким образом, в этих отношениях подлежат применению положения ЖК.

К жилищным отношениям в значительной степени применяются нормы иных отраслей законодательства (гражданского, земельного и проч.), причем в ряде случаев этого прямо требует Жилищный кодекс. В частности, в случаях:

предоставления собственником жилого помещения этого помещения иному лицу во владение и пользование (ст. 30);

распоряжения собственником принадлежащим ему помещением в многоквартирном доме (ст. 36);

продажи комнаты в коммунальной квартире (ст. 42);

ликвидации товарищества собственников жилья (ст. 141);

определения границ земельных участков (ст. 36);

государственной регистрации ТСЖ (ст. 136);

государственной регистрации прав на жилые помещения (ст. 18);

ликвидации ЖК и ЖСК (ст. 123);

изменения или расторжения договора управления многоквартирным домом (ст. 162).

Любой договор, в том числе предусмотренный Жилищным кодексом, может быть признан недействительным, если есть на то основания, установленные Гражданским кодексом (ст. 166—181).

Жилищный кодекс обозначил такую возможность. Так, ст. 75 («Признание обмена жилыми помещениями, предоставленными по договорам социального найма, недействительными») предусматривается признание обмена недействительным по основаниям, установленным гражданским законодательством.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены жилищным законодательством, применяются правила международного договора (ст. 9 ЖК).

Статьей 17 Конституции РФ установлено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ.

Согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Данная норма отражена в ст. 7 ГК.

В числе общепризнанных принципов следует отметить принцип недискриминации. Данный принцип закреплен в Конституции РФ. Согласно ст. 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Всеобщая декларация прав человека (ст. 25), принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г.[12] (ст. 11) признают право каждого на достойный жизненный уровень, включая жилище.

Общепризнанные принципы и нормы международного права содержатся в Уставе ООН, декларациях и резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, решениях Международного Суда.

Нормы международных договоров обычно применяются к отношениям с участием иностранных граждан и юридических лиц, но в ряде случаев они подлежат применению к отношениям с участием российских граждан, юридических лиц и т.п. В частности, требование о недопустимости посягательств на неприкосновенность жилища человека содержится в ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Положение это отражено в ст. 3 ЖК.

Согласно ст. 46 Конституции РФ каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны внутригосударственные средства правовой защиты.

Статья 12 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и выбор места жительства. Данное положение воспроизведено ст. 27 Конституции РФ и нашло отражение в ст. 1 ЖК.

Согласно ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[13] положения международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов, действуют в России непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для применения положений международного договора.

Сведения о ратификации международных договоров Российской Федерации содержатся в официальных изданиях законодательства Российской Федерации, а сами международные договоры публикуются в Бюллетене международных договоров.

Международные договоры, ранее заключенные СССР, по общему правилу обязательны для Российской Федерации, если не было объявлено о прекращении действия таких договоров.

Предписания международного договора согласно ст. 9 ЖК имеют приоритет перед нормами жилищного законодательства (и, конечно, не только жилищного — см. ст. 7 ГК).

В частности, согласно ст. 49 ЖК жилые помещения по договору социального найма не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное.

Хотелось бы еще раз обратить внимание на ст. 15 Конституции РФ, согласно которой составной частью правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры (см. также ст. 17 Конституции РФ).

Таким образом, ст. 9 ЖК, обозначившая лишь роль международного договора, не отражает положение Конституции РФ о признании общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в качестве «составной части» правовой системы Российской Федерации. Хотя ряд этих принципов нашли отражение в ЖК, в частности: неприкосновенность жилища (ст. 3); равенство участников жилищных отношений (ст. 1); обеспечение для жителей жилых помещений жилой среды, достойной цивилизованного человека (ст. 15), защита прав и законных интересов граждан (ст. 11). Следует также отметить, что содержание статьи не соответствует ее названию — «Жилищное законодательство и нормы международного права» (см. ст. 15, 17 Конституции РФ).Международный договор Российской Федерации есть соглашение, регулируемое международным правом.

Статья 9 ЖК подлежит применению, в частности, с учетом постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[14]. Подлежит также применению Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации».

Оглавление

* * *

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Жилищное право. Учебное пособие предоставлен нашим книжным партнёром — компанией ЛитРес.

Купить и скачать полную версию книги в форматах FB2, ePub, MOBI, TXT, HTML, RTF и других

Примечания

7

В перечисленные далее статьи ЖК РФ (и ряд иных) внесены изменения в части утверждения нормативных актов — Федеральный закон от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ.

8

Судебная практика по жилищным спорам. Сборник постановлений, решений, определений федеральных судов. М., 2001. С. 58, 72, 97.

9

БВС РФ. 1996. № 1.

10

СЗ РФ. 2005. № 1. Ст. 36.

11

СЗ РФ. 2004. № 9. Ст. 791.

12

Ведомости СССР. 1976. № 17. Ст. 291.

13

СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

14

БВС РФ. 2003. № 12.

Смотрите также

а б в г д е ё ж з и й к л м н о п р с т у ф х ц ч ш щ э ю я