Административно-правовое регулирование рассмотрения жалоб на незаконные действия сотрудников уголовно-исполнительной системы. Обращения осужденных и порядок их рассмотрения

Елена Михалукова

Право осужденных на обращения, и в частности жалобы, – это не только личное или конституционное право, но и гарантия обеспечения других нарушенных прав и законных интересов. Реализация данного права позволяет оказывать влияние на организацию работы как самих учреждений входящих в уголовно-исполнительную систему, так и на процесс исправления в целом.

Глава 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБРАЩЕНИЯ ОСУЖДЕННЫХ С ЖАЛОБАМИ НА НЕЗАКОННЫЕ ДЕЙСТВИЯ СОТРУДНИКОВ УИС

1.1. Конституционное право граждан Российской Федерации на обращение с жалобами и его отражение в уголовно-исполнительном законодательстве

Право на обращения закреплено в ст. 33 Конституции РФ, ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ и иных нормативно правовых актах, гарантирующей реализацию гражданами России, а также иностранным гражданам и лицам без гражданства данного права (п. 1, п. 3 ст. 1 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ) и, по мнению Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов и Н. С. Бондарь «относится к числу политических прав, <…> имеет не только субъективно-личную, но и выраженную публичную направленность»⁴.

На международном уровне право обращения закреплено в ст. 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.⁵ и ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.⁶

Право на обращения по мнению А. И. Казанника и А. Н. Костюкова можно определить как «гарантированную конституцией возможность граждан обращаться индивидуально или коллективно в органы государственной и муниципальной власти страны с предложениями, заявлениями и жалобами»⁷. При этом В. А. Мещерягина отмечает, что «с содержательной стороны конституционное право на обращение можно определять как «юридический факт», «объективное право», «субъективное право»⁸.

ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ определяет, что данный закон распространяет свое действие на «правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, <…> осуществляющими публично значимые функции государственными <…> учреждениями, иными организациями и их должностными лицами» (п. 4 ст. 1).

Понятие «публично значимых функций» в литературе отсутствует, на что обращается внимание В. Ю. Синюгиным⁹, А. В. Савоськин¹⁰ и др.

Е. Гаврилов отмечает, что «субъектами, осуществляющими рассмотрение обращений, являются не все юридические лица, организации, а лишь те из них, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и они их осуществляют»¹¹. С данным мнением, мы согласиться не можем, поскольку в п. 4 ст. 1 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ в конце предложения указано, что данный закон распространяет свое действие в том числе и на «иные организации и их должностные лица».

Обращение гражданина, согласно п. 1 ст. 4 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ, — это «направленные в государственный орган <…> или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган <…>».

Жалоба, как форма обращения, согласно п. 4 ст. 4 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ, — это «просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц».

А. В. Савоськин отмечает, что данный «перечень видов обращений граждан является закрытым: предложения, заявления, жалобы»¹².

С. В. Калинина рассматривает право на обращение как «средство защиты своих прав и законных интересов, но и формой их непосредственного участия в управлении делами государства и одним из способов контроля над публичным управлением»¹³, при этом отмечает, что «институт административно-правовой защиты права граждан на обращение в органы государственной власти <…> является неотъемлемой частью демократических взаимоотношений публичной власти и населения, так как право на обращение органически связано с реализацией подавляющего большинства других конституционных прав и свобод граждан РФ и их охраной».

С. В. Калинина выделяет признаки этого правового института, в частности, он: «а) имеет свою нормативную правовую базу <…>; б) начинает действовать с момента обращения гражданина в органы публичной власти по поводу нарушения данного права; в) претворяется в жизнь в виде определенных правоотношений, возникающих в связи с нарушением законодательства об обращениях граждан со стороны субъектов публичной власти; г) имеет свой объект — право граждан на обращение <…>; д) реализуется в строго установленном процессуальном порядке в виде административной процедуры, закрепленной в административных регламентах, инструкциях органов публичной власти, разработанных на основе ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ»¹⁴.

При этом, по мнению С. В. Калининой, «механизм административно-правовой защиты выполняет охранительную, контрольную, карательную (штрафную), восстановительную и компенсационную функции. К элементам механизма отнесены: правовые нормы, содержащиеся в законах и подзаконных актах, регламентирующие процедуру рассмотрения обращений граждан; контроль и надзор за соблюдением установленных правил рассмотрения, принятия решения по обращениям граждан и его исполнением; юридическая ответственность должностных лиц за нарушение права граждан на обращение; восстановление нарушенного права граждан; возмещение причиненного ущерба»¹⁵.

М. Н. Шеметов отдельно выделяет институт права жалобы в административном праве под которым понимает «объективно сложившееся правовое образование, обладающее как общими, так и специальными признаками, позволяющими идентифицировать жалобу из совокупности других институциональных образований в административном праве, по субъектам, основаниям и правовым последствиям реализации»¹⁶ имеющий свой механизм реализации права жалобы в виде «стадии производства по жалобам в административной деятельности органов: порядок регистрации жалобы; порядок рассмотрения жалобы; порядок разрешения жалобы; контроль за разрешением жалобы; обжалование решения по жалобе; исполнение решения по жалобе»¹⁷.

Содержание конституционного права на обращение включает:

— правомочие личного обращения в органы государственной власти;

— правомочие граждан довести до сведения органа государственной власти обращение, и в частности, жалобу;

— правомочие направлять в органы государственной власти индивидуальные и коллективные обращения, и в частности, жалобы;

— правомочия требования рассмотрения обращения, и, в частности, жалобы, в разумный срок уполномоченным должностным лицом государственного органа, по существу вопросов.

— правомочия получения ответа на обращение, и в частности, на жалобу.

ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ содержит юридические гарантии права на обращения — это:

— свобода и добровольность (п. 2 ст. 2 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ);

— безопасность: запрет преследования за критику (п. 1 ст. 6 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ);

— конфедициальность обращения (п. 2 ст. 6 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ);

— обязательность принятия обращения к рассмотрению (ст. 9, ст. 10 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ);

— срок рассмотрения обращения (ст. 12 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ);

— возмещение причиненных убытков, взыскание понесенных расходов при рассмотрении обращений и компенсацию морального вреда по решению суда (ст. 16 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ);

— юридическая ответственность уполномоченных должностных лиц (ст. 15 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ), среди которой можно выделить:

— уголовную ответственность: ст. 136 («Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина»), ч. 2 ст. 137 («Нарушение неприкосновенности частной жизни, совершенные лицом с использованием своего служебного положения»), ч. 2 ст. 138 («Нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных или иных сообщений, совершенные лицом с использованием своего служебного положения»), ст. ст. 140 («Отказ в предоставлении гражданину информации»), ст. 293 («Халатность») Уголовного кодекса Российской Федерации¹⁸ (далее — УК РФ);

— административную ответственность: ст. 5.59. («Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан»), ст. 19.7 («Непредставление сведений (информации)») Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях¹⁹ (далее КоАП РФ);

— дисциплинарную ответственность: за совершение «виновного действия (бездействие), повлекшего за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, <…> причинение иного существенного вреда гражданам <…>, если это не влечет за собой уголовную ответственность» (п. «г» ст. 34 Постановления ВС РФ от 23 декабря 1992 г. №4202-I «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации»²⁰ (далее — Положение о службе в ОВД от 23.12.1992 №4202—1);

— гражданско-правовую: ст. 16 («Возмещение убытков, причиненных государственными органами»); ст. 1069 («Ответственность за вред, причиненный государственными органами, а также их должностными лицами») Гражданского кодекса Российской Федерации²¹ (далее — ГК РФ).

Российская уголовно-исполнительная система (далее — УИС РФ) является неотъемлемой частью правоохранительных органов Российской Федерации и представляет комплекс различных органов и учреждений, в рамках которых осуществляются уголовные наказания и другие меры, имеющие уголовно-правовой характер.

По мнению Н. Н. Ивашко и О. В. Игумновой «в настоящее время УИС РФ представляет собой развивающуюся правоохранительную и социально-реабилитационную структуру, на которую общество и государство возлагают большие задачи по обеспечению правопорядка и безопасности в обществе»²².

УИС РФ включает в себя:

— учреждения, исполняющие наказания, согласно Перечню утверждённому Постановлением Правительства Российской Федерации²³ и Приказом Минюста Российской Федерации²⁴;

— территориальные органы уголовно-исполнительной системы, которых в соответствии с Приказами ФСИН РФ²⁵ по России — всего восемьдесят;

— федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных (Указ Президента РФ от 13.10.2004 №1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний»²⁶ (далее — Положение о ФСИН России от 13.10.2004 №1314)).

Субъектами конституционного права на обращения являются граждане РФ, а также «иностранные граждане и лица без гражданства» (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, п. 3 ст. 1 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ). Применительно к данному исследованию правом на подачу жалобы обладают осужденные, подозреваемые, подсудимые, обвиняемые и условно-осужденные.

По данным ФСИН России по состоянию на 01.04. 2017 г. в учреждениях УИС РФ содержалось 623 642 чел. (-6 513 чел. к 01.01.2017), в том числе:

— в 716 исправительных колониях отбывало наказание 511 572 чел. (-7 919 чел.), в том числе: в 126 колониях-поселениях отбывало наказание 33 345 чел. (-252 чел.); в 6 исправительных колониях для осужденных к пожизненному лишению свободы и лиц, которым смертная казнь в порядке помилования заменена лишением свободы отбывало наказание 2 015 чел. (+10 чел.);

— в 217 следственных изоляторах и 98 помещениях, функционирующих в режиме следственного изолятора при колониях, содержалось — 108 823 чел. (+1 519 чел.);

— в 8 тюрьмах отбывало наказание 1 598 чел. (-107 чел.);

— в 24 воспитательных колониях для несовершеннолетних — 1 649 чел. (-6 чел.)²⁷.

По этому показателю Россия занимает второе место в мире после США. При численности населения в 2,4% от общемировой в Российской Федерации содержится около 7,5% от общего числа заключенных по всему миру. В расчете на 100 тыс. населения в России приходится свыше 460 заключенных²⁸. В структуре 67 медико-санитарных частей ФСИН России функционируют 673 медицинских части, 143 фельдшерских и 57 врачебных здравпунктов, 55 центров медицинской и социальной реабилитации, 73 военно-врачебные комиссии, 72 центра санитарно-эпидемиологического надзора, 144 больницы (в том числе 65 туберкулезных больниц, 5 психиатрических больниц, 8 больниц для оказания медицинской помощи сотрудникам ФСИН России).

ФСИН России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, и по контролю за нахождением лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, в местах исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и за соблюдением ими наложенных судом запретов и (или) ограничений (п. 1 Положения о ФСИН России от 13.10.2004 №1314).

ФСИН России подведомственна Минюсту России²⁹ (абз. 2 п. 1 Положения о ФСИН России от 13.10.2004 №1314).

В системе УИС РФ проходят службу несколько категорий государственных служащих: сотрудник УИС РФ, гражданских федеральных служащих, рабочих и служащих учреждений (ст. 24 Закона РФ от 21.07.1993 №5473—1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»³⁰ (далее — Закон РФ от 21.07.1993 г. №5473—1).

Сотрудниками УИС РФ являются лица, имеющие специальные звания сотрудников УИС РФ (абз. 1 ст. 24 Закон РФ от 21 июля 1993 г. №5473—1) в порядке определяемом ст. 6, гл. III Постановления ВС РФ от 23 декабря 1992 г. №4202-I «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации»³¹ (далее — Положение о службе в ОВД от 23.12.1992 №4202—1), которым предусматривается присвоение специальных званий рядового, младшего, среднего, старшего и высшего начальствующего состава.

Шайхуллин М. С. отмечает, что «право осужденных на обращения является производным от аналогичного права каждого гражданина на обращения»³².

Анализ статей 19 и 33 Конституции Российской Федерации показывает, что законодатель в качестве адресатов обращений осужденных к лишению свободы устанавливает государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, а также коммерческие и некоммерческие организации, учреждения, предприятия различных форм собственности.

Применительно к данному исследованию адресатами жалоб на незаконные действия сотрудников УИС РФ являются вышестоящие должностные лица системы УИС РФ, а также иные органы, которые указаны в уголовно-исполнительном законодательстве, которое включает Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации³³ (далее — УИК РФ), ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ, ФЗ о содержании под стражей от 15.07.1995 №103-ФЗ, приказ ФСИН России от 19.05.2006 №245 «Об утверждении Регламента Федеральной службы исполнения наказаний»³⁴ (далее — Регламент ФСИН России от 19.05.2006 №245), а также административные регламенты по работе с обращениями граждан и по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей.

Таким образом, право осужденных на подачу жалобы, является производным от конституционного права граждан на обращения, и содержит в себе просьбу о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц в порядке, определяемом уголовно-исполнительным законодательством, с учетом норм ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ.

Примечания

4

Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь и др.; под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотренное. М.: Норма, Инфра-М, 2015. С. 304.

5

Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета. 1995. №67.

6

О гражданских и политических правах: международный пакт от 16.12.1966 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. №12.

7

Конституционное право: университетский курс: учебник: в 2 т. Т. 2. / под ред. А. И. Казанника, А. Н. Костюкова. М.: Проспект, 2015. С. 65.

8

Мещерягина В. А. Юридическая природа конституционного права на обращение как субъективного права // Актуальные проблемы российского права. 2015. №10. С. 71 — 77.

9

Синюгин В. Ю. Административно-правовой статус субъектов, осуществляющих публично значимые функции // Административное право и процесс. 2014. №11. С. 25 — 28.

10

Савоськин А. В. Проблемы реализации новых пределов действия Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Юридический мир. 2014. №7. С. 13 — 17.

11

Гаврилов Е. Кто ответит на обращение? // ЭЖ-Юрист. 2016. №29. С. 3.

12

Савоськин А. В. Система обращений граждан в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. №10. С. 18 — 22.

13

Калинина С. В. Административно-правовая защита права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления: дис.… канд. юридических наук: 12.00.14. М., 2011. С. 3.

14

Там же. С. 16.

15

Там же. С. 18.

16

Шеметов, М. Н. Административно-правовое регулирование производства по жалобам в таможенных органах Российской Федерации: дис.… канд. юридических наук: 12.00.14. М., 2010. С.150.

17

Там же.

18

Уголовный кодекс Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 13.06.1996 №63-ФЗ (ред. федер. закона Рос. Федерации от 03.04.2017 №60-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №25. Ст. 2954.; Российская газета. 2017. №71.

19

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон Рос. Федерации от 30.12.2001 №195-ФЗ (в ред. федер. закон Рос. Федерации от 03.04.2017 №65-ФЗ) // Российская газета. 2001. №256.; 2017. №71.

20

Постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. №4202-I «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» (в ред. федер. закона Рос. Федерации 28 ноября 2015 г. №354-ФЗ // Российская газета. 1993. №7.; 2015. №270.

21

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федер. закон Рос. Федерации от 30.11.1994 №51-ФЗ (в ред. федер. закон Рос. Федерации от 28.03.2017 №39-ФЗ) // Российская газета. 1994. №238—239.; 2017. №68.; Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая): федер. закон Рос. Федерации от 26.01.1996 №14-ФЗ (в ред. федер. закона Рос. Федерации от 28.03.2017 №39-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №5. Ст. 410.;2017. №14. Ст. 1998.

22

Ивашко Н. Н., Игумнова О. В. Введение в профессию: учебное пособие. Н. 2015.С. 45.

23

Об утверждении перечня видов предприятий, учреждений и организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему: постановление Правительства Рос. Федерации от 01.02.2000 №89 (в ред. постановления Правительства Рос. Федерации от 24.12.2014 №1469) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №6. Ст. 769.; 2015. №1 (ч. 2). Ст. 262.; О перечнях государственных образовательных учреждений начального профессионального образования уголовно-исполнительной системы и федеральных образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 05.10.2004 №1272-р (ред. распоряжения Правительства Рос. Федерации от 05.06.2006 №818-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №41. Ст. 4068.; 2006. №24. Ст. 2636.

24

Об утверждении Положения о следственном изоляторе уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации: приказ Минюста Рос. Федерации от 25.01.1999 №20 (в ред. приказа Минюста Рос. Федерации от 05.03.2004 №54) // Российская газета. 1999. №51.; 2004. №59.

25

Об организационных вопросах по территориальным органам Федеральной службы исполнения наказаний: приказ Федер. службы исполнения наказаний России от 18.01.2005 №2 // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2005. №2.; Об утверждении положений о территориальных органах Федеральной службы исполнения наказаний [Электронный ресурс]: приказ Федер. службы исполнения наказаний России от 11.06.2015 №518. СПС Консультант Плюс: информ.-правовой портал. Режим доступа: http://www.co№sulta№t.ru/

26

Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний: указ Президента Рос. Федерации от 13.10.2004 №1314 (в ред. Указа Президента Рос. Федерации от 03.10.2016 №519) // Российская газета. 2004. №230.; Собрание законодательства Российской Федерации.2016. №41. Ст. 5805.

27

Краткая характеристика уголовно-исполнительной системы [Электронный ресурс]. Режим доступа. http://www.fsi№.su/structure/i№spector/iao/statistika/Kratkaya%20har-ka%20UIS/(Дата обращения: 13.04.2017.)

28

Практика рассмотрения ходатайств о досрочном освобождении осужденных в российских судах / Аналитический отчет (версия для контролирующих органов) / под ред. О. М. Киюциной, ИПСО. СПб., 2016. С. 10.

29

Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 13 октября 2004 г. №1313 (в ред. указа Президента Рос. Федерации от 15.12.2016 г. №670) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №42. Ст. 4108.; 2016. №51. Ст. 7357.

30

Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы: закон Рос. Федерации от 21.07.1993 №5473—1 (ред. федер. закона Рос. Федерации от 28.12.2016 №503-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. №33. Ст. 1316.; Российская газета. 2017. №1.

31

Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. №4202-I (в ред. федер. закона Рос. Федерации 28 ноября 2015 г. №354-ФЗ // Российская газета. 1993. №7.; 2015. №270.

32

Шайхуллин М. С. Правовые и организационные вопросы порядка и условий рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных к лишению свободы: дис.… канд. юрид. наук: 12.00.08, 2003. С. 5.

33

Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 08.01.1997 №1-ФЗ (в ред. федер. закона Рос. Федерации от 19.12.2016 №438-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №2. Ст. 198.; 2016. №52 (ч. V). Ст. 7487.

34

Об утверждении Регламента Федеральной службы исполнения наказаний: приказ ФСИН РФ от 19.05.2006 №245 (в ред. приказа ФСИН РФ от 13.10.2009 №412) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. №26.; 2009. №49.